Programmi i programmno-tselevie metodi v regulirovanii territorial'nogo razvitiya V.N.Leksin, A.N.Shvetsov |
Regional'naya promishlennaya politika v sfere krupnogo biznesa E.G.Novitskij |
Metodicheskij podkhod k otsenke investitsionnoj privlekatel'nosti rossijskikh regionov E.S.Bernshtam |
Negosudarstvennie pensionnie fondi kak novij institut rinka sotsial'nikh uslug V.I.Tarasov |
Printsipi sistemnogo reformirovaniya krupnikh rossijskikh korporatsij E.G.Novitskij |
Pravovie osnovaniya investitsionnoj sredi rossijskikh regionov E.S.Bernshtam |
Investori i formirovanie investitsionnogo potentsiala rossijskikh regionov E.S.Bernshtam, L.A.Rejmer |
Project management v usloviyakh rossijskogo rinka O.I.Rudashevskaya |
Programmi i programmno-tselevie metodi v regulirovanii territorial'nogo razvitiya
V.N.Leksin, A.N.Shvetsov
Osnovnie ponyatiya. Federal'nie, regional'nie i munitsipal'nie programmi
"Programma" davno uzhe stala universal'nim ponyatiem, imeyuschim edinij
grecheskij koren' (programma -- ob'yavlenie, predpisanie) i rasprostranennim
vo vsekh evropejskikh yazikakh. Primechatel'no, chto vo vsekh izvestnikh nam
slovaryakh ono perevoditsya na nash yazik kak prosto "programma", bez kakikh-libo
dopolnitel'nikh ob'yasnenij. Naryadu s etim, suschestvuyut printsipial'nie razlichiya
mezhdu bitovim osoznaniem "programmi" kak elementarnogo perechnya ili
raspisaniya ("programma peredach", "programma moikh del na segodnya" i t.p.)
i "programmoj" kak mekhanizmom upravleniya.
Nauka upravleniya, teoriya i praktika resheniya slozhnejshikh mnogoaspektnikh
i dolgosrochnikh zadach politicheskogo, sotsial'nogo, ekonomicheskogo, tekhnicheskogo
kharaktera virabotali dostatochno ustojchivoe predstavlenie o "programmakh"
i o "programmno-tselevikh" metodakh. Pri mnozhestve razlichnikh
opredelenij nel'zya ne otmetit', chto imeyuschiesya razlichiya, kak
pravilo, svidetel'stvuyut lish' o namerenii avtora dopolnitel'no aktsentirovat'
tot ili inoj priznak "programm" ili "programmno-tselevogo metoda"
(naprimer, v otnoshenii ispolneniya koordiniruyuschikh ili inikh funktsij). Esli zhe
"vinesti za skobki" neizmenno podtverzhdaemie spetsialistami printsipial'no
vazhnie priznaki "programm", to primenitel'no k regional'noj tematike
sleduet prinyat' sleduyuschee opredelenie: tselevaya programma est'
spetsial'no razrabotannij dlya resheniya prioritetnoj regional'noj problemi
kompleks mer politicheskogo, normativno-pravovogo, finansovogo,
ekonomicheskogo, sotsial'nogo, ekologicheskogo, proizvodstvennogo,
issledovatel'skogo, informatsionnogo i inogo kharaktera, vistroennikh
v opredelennoj posledovatel'nosti i soglasovannikh po resursam, ispolnitelyam
i srokam ispolneniya; razrabotka, realizatsiya i kontrol' za vipolneniem takoj
programmi trebuyut spetsial'no organizovannogo upravleniya i koordinatsii
s vozlozheniem sootvetstvuyuschikh funktsij na kakoj-libo organ.
Pod "programmno-tselevim metodom" ("podkhodom"), v sootvetstvii s dannim
opredeleniem, sleduet schitat' teoreticheskie i nauchno-metodicheskie osnovi
razrabotki i realizatsii tselevikh programm v visheprivedennom smisle ili,
inache govorya, nauchno-metodicheskie osnovi upravleniya resheniem slozhnikh
problem s ispol'zovaniem dlya etogo tselevikh programm. Za privedennim kratkim
opredeleniem stoit ves'ma ob'emnoe i spetsial'noe (vklyuchayuschee, naprimer,
izoschrennij matematicheskij apparat) metodicheskoe obespechenie samoj tekhnologii
prinyatiya i ispolneniya sootvetstvuyuschikh upravlencheskikh reshenij. Syuda vkhodyat
takie raznoobraznie komponenti, kak informatsionnoe obespechenie programm,
modelirovanie regional'nogo razvitiya, mnogokriterial'nij otbor predmeta
programmnikh reshenij, organizatsiya koordinatsionnogo upravleniya, metodologiya
otsenki effektivnosti ispol'zuemikh resursov i dr.
Vse eto ne dolzhno sozdavat' oschuschenie nepreodolimogo bar'era mezhdu tem "kak
trebuetsya po nauke" i "kak sdelat' v predelakh svoikh vozmozhnostej". Mi
lish' khoteli pokazat', chto razrabotka nastoyaschej programmi trebuet
dostatochno ser'eznogo otnosheniya i ne terpit
diletantizma. V to zhe
vremya u nas est' vse osnovaniya polagat', chto pri suschestvovanii v Rossii
prekrasnoj nauchnoj shkoli regional'nogo programmirovaniya i pri nalichii pochti
vo vsekh regionakh i v bol'shinstve krupnikh gorodov spetsialistov, uzhe znayuschikh
ili vpolne sposobnikh osvoit' azi programmno-tselevogo metoda, razrabotat'
i vipolnit' tselevuyu programmu resheniya territorial'nikh problem vpolne vozmozhno.
Problemi territorial'nogo razvitiya (obschefederal'nie, regional'nie, mestnie)
i tselevie programmi kak bi sozdani drug dlya druga. Trudno predstavit' metod,
bolee podkhodyaschij dlya resheniya mnogofaktornikh, mnogoaspektnikh i vnutrenne
protivorechivikh problem territorial'nogo razvitiya, chem programmno-tselevoj.
Trudno predstavit' predmet (problemu dlya resheniya), kotorij bil bi bolee
sposoben viyavit' vse potentsial'nie vozmozhnosti programmno-tselevogo metoda,
chem konkretnie regional'nie situatsii. Est' i esche odna osnovatel'naya prichina
dlya shirochajshego ispol'zovaniya programmno-tselevogo podkhoda v praktike
federal'nogo, subfederal'nogo i munitsipal'nogo regulirovaniya
territorial'nogo razvitiya: vo mnogikh sluchayakh nichto inoe (esli est'
zhelanie dejstvitel'no reshit' problemu) ispol'zovat' prosto nel'zya.
Inache govorya, dostatochno chasto ispol'zovanie programmno-tselevogo metoda
v regulirovanii territorial'nogo razvitiya bezal'ternativno.
V osnove predpochtitel'nosti programmno-tselevikh podkhodov lezhit ikh unikal'naya
sposobnost' sistemno vozdejstvovat' na predmet regulirovaniya, kak bi styagivaya vokrug edinoj tseli i politicheskie, i sotsial'nie, i ekonomicheskie,
i ekologicheskie, i mnogie drugie chastnie resheniya. Etim rassmatrivaemie
metodi naibolee sootvetstvuyut krugu imenno regional'nikh problem, kotorie
po svoej suti pochti vsegda trebuyut soedineniya takikh raznoplanovikh reshenij.
Tselevie programmi resheniya territorial'nikh problem prinyato razdelyat' na federal'nie, regional'nie i munitsipal'nie po ryadu osnovanij.
Pervoe iz nikh ochevidno -- eto ob'ekt programmnogo regulirovaniya.
Programma, orientirovannaya na reshenie kakoj-libo prioritetnoj problemi
(kakikh-libo prioritetnikh problem) munitsipal'nogo obrazovaniya (goroda,
sel'skogo rajona i t.p.), dolzhna po opredeleniyu schitat'sya munitsipal'noj; orientirovannoj na reshenie regional'nikh problem konkretnogo
sub'ekta RF -- regional'noj (subfederal'noj); i na reshenie
federal'no-znachimikh zadach obschegosudarstvennoj regional'noj politiki
(ukreplenie federativnikh otnoshenij, sodejstvie stanovleniyu mestnogo
samoupravleniya, formirovanie sistemi obscherossijskogo monitoringa, reshenie
prioritetnoj makroregional'noj problemi, imeyuschej prioritetnoe znachenie dlya
neskol'kikh sub'ektov RF i t.p.) -- federal'noj.
Odnako, na praktike est' esche odno, menee ochevidnoe, no ne menee znachimoe
osnovanie dlya opredeleniya urovnya programmi: uroven' interesa i stepen'
uchastiya v realizatsii etogo interesa. Tak, obschegosudarstvennij, federal'nij
interes mozhet bit' proyavlen k realizatsii programmi resheniya problem
kakogo-libo sub'ekta RF ili munitsipal'nogo obrazovaniya, i dlya etogo budut
iziskani sootvetstvuyuschie byudzhetnie resursi federatsii; v etom sluchae
sootvetstvuyuschie programmi (naprimer, po Respublike Sakha (Yakutiya) ili po gorodu
Chapaevsku) traditsionno nazivayut federal'nimi vne zavisimosti ot areala
ikh dejstviya. Tochno tak zhe finansiruemie (sofinansiruemie) iz byudzheta
sub'ekta RF tselevie programmi resheniya problem kakogo-libo goroda ili rajona
prinyato nazivat' ne munitsipal'nimi, a regional'nimi.
Imeyutsya i drugie osnovaniya otneseniya tselevikh programm k tomu ili inomu
urovnyu, odnako nam predstavlyaetsya ves'ma vazhnim delenie
programm i po drugomu priznaku -- po konkretnosti i opredelennosti ikh
predmeta, po prinyatiyu v kachestve etogo predmeta "razvitiya regionov" kak
takovogo ili konkretnikh regional'nikh problem.
Sredi rabotnikov federal'nikh organov, imeyuschikh otnoshenie k regional'nim
programmam, bituyut dva printsipial'no raznikh podkhoda k predmetu,
a sledovatel'no, k zadacham i samomu suschestvu takikh programm. V ramkakh pervogo
iz etikh podkhodov programmi rassmatrivayutsya kak nekij strategicheskij
plan razvitiya vsego, chto obretaetsya na territorii regiona; otsyuda
i nazvaniya takikh programm: "sotsial'no-ekonomicheskoe razvitie" ili
"kompleksnoe razvitie" takogo-to sub'ekta RF. Primeri takikh programm
obscheizvestni, ikh soderzhanie napominaet bilie "plani kompleksnogo
sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya", a rezul'tati pryamo proportsional'ni
neznachitel'nosti real'nogo finansirovaniya yavno nereal'nomu ob'emu mnozhestva
zadach, podavlyayuschaya chast' kotorikh i ne trebuet nikakogo programmnogo
finansirovaniya. Netrudno videt', chto takie programmi umestni i polezni
tol'ko primenitel'no k kompaktnim territoriyam, gde sotsial'nie,
ekonomicheskie, ekologicheskie i drugie komponenti goroda ili nebol'shogo
rajona dejstvitel'no splelis' v takoj problemnij uzel, razrubit' kotorij
mozhno tol'ko v rezhime tselevoj programmi. Eto otnositsya i k nebol'shim
depressivnim territoriyam, o programmakh ozdorovleniya kotorikh mi ranee
pisali.
Vpolne umestna razrabotka "programm razvitiya" vsego i vsya i v tom
iznachal'nom ikh kachestve, kotoroe sejchas otchetlivo proyavlyaetsya v vide
dolgosrochnikh i srednesrochnikh planov kompleksnogo sotsial'no-ekonomicheskogo
razvitiya rajona ili goroda, s vklyucheniem v eti plani komponentov tselevikh
programm (v sleduyuschem podrazdele mi nazivaem takie dokumenti
"planami-programmami").
V ramkakh vtorogo podkhoda vo glavu ugla stavitsya ne "razvitie regiona
voobsche", a reshenie prioritetnikh regional'nikh problem; takie problemi --
printsipial'no inoj predmet regulirovaniya territorial'nogo razvitiya;
kotorij mozhet bit' obosnovan kak dejstvitel'no prioritetnij; kotorij uzhe
poetomu predpolagaet kontsentratsiyu sil i sredstv i zhestkoe vistraivanie
neobkhodimikh dejstvij; kotorij, nakonets, legko proveryaetsya i kontroliruetsya
s pozitsij ne stol'ko raskhoda sredstv, skol'ko dostizheniya konkretnogo
rezul'tata (polnogo ili chastichnogo razresheniya problemi). Tol'ko s poyavleniem
dokazanno prioritetnikh problem territorial'nogo razvitiya (dalee mi
pokazivaem ikh konkretnie primeri), v kachestve tselevikh predmetov regulirovaniya
etogo razvitiya, plani stanovyatsya programmami, a sami programmi poluchayut
opredeleniya "tselevie". Imenno takim yavlyaetsya predmet programmnogo
regulirovaniya territorial'nogo razvitiya v mirovoj praktike. Imenno takimi,
problemno-orientirovannimi, dolzhni bili bi stat' i regional'nie programmi
v Rossii.
Shvetsov Aleksandr Nikolaevich
Doktor ekonomicheskikh nauk, professor, glavnij nauchnij sotrudnik Federal'nogo issledovatel'skogo tsentra «Informatika i upravlenie» Rossijskoj akademii nauk (FITs IU RAN), nauchnij rukovoditel' otdeleniya «Informatika i upravlenie v sotsial'no-ekonomicheskikh sistemakh» FITs IU RAN. Odin iz liderov nauchnoj shkoli sistemnogo analiza i regulirovaniya protsessov territorial'nogo (prostranstvennogo) razvitiya. Davno i plodotvorno zanimaetsya fundamental'nimi nauchnimi issledovaniyami i prikladnimi razrabotkami po shirokomu krugu voprosov regional'nogo i mestnogo razvitiya, federalizma i mestnogo samoupravleniya, sistemnoj otsenki predposilok i posledstvij sotsial'no-ekonomicheskikh reform i krizisov.
Individual'no i v soavtorstve opublikoval svishe 250 nauchnikh rabot, v chisle kotorikh bolee 10 monografij. Sredi nikh osoboe mesto zanimaet ryad knig, napisannikh im v mnogoletnem sotrudnichestve s V. N. Leksinim: «Gosudarstvo i regioni. Teoriya i praktika gosudarstvennogo regulirovaniya territorial'nogo razvitiya» (1997, svishe desyati pereizdanij), «Novie problemi rossijskikh gorodov» (1999), pyatitomnik «Munitsipal'naya Rossiya. Sotsial'no-ekonomicheskaya situatsiya, pravo, statistika» (2001), «Reformi i regioni. Sistemnij analiz protsessov reformirovaniya regional'noj ekonomiki, stanovleniya federalizma i mestnogo samoupravleniya» (2012). V soavtorstve (s E. Markvartom) takzhe vishlo v svet v RANKh i GS pri Prezidente RF uchebnoe posobie «Territorial'naya organizatsiya mestnogo samoupravleniya i upravlenie gorodskimi aglomeratsiyami» (2017). Krome togo, ego peru prinadlezhat personal'nie monografii: «Ekonomicheskie resursi munitsipal'nogo razvitiya: finansi, imuschestvo, zemlya» (2002), «Gosudarstvennaya podderzhka rossijskikh gorodov» (2002), «Sovershenstvovanie regional'noj politiki. Kontseptsii i praktika» (2011), «Informatsionnoe obschestvo. Teoriya i praktika stanovleniya v mire i Rossii» (2012). Imeet bol'shoj opit ekspertno-konsul'tativnoj raboti dlya nuzhd federal'nikh i regional'nikh organov gosudarstvennoj vlasti, munitsipal'nikh obrazovanij, krupnikh korporativnikh struktur, mezhdunarodnikh proektov.