Швецов А.Н. (Ed.).

Управление процессами территориального и хозяйственного развития

Oglavlenie

Programmi i programmno-tselevie metodi v regulirovanii territorial'nogo razvitiya

V.N.Leksin, A.N.Shvetsov

Osnovnie ponyatiya. Federal'nie, regional'nie i munitsipal'nie programmi

"Programma" davno uzhe stala universal'nim ponyatiem, imeyuschim edinij grecheskij koren' (programma -- ob'yavlenie, predpisanie) i rasprostranennim vo vsekh evropejskikh yazikakh. Primechatel'no, chto vo vsekh izvestnikh nam slovaryakh ono perevoditsya na nash yazik kak prosto "programma", bez kakikh-libo dopolnitel'nikh ob'yasnenij. Naryadu s etim, suschestvuyut printsipial'nie razlichiya mezhdu bitovim osoznaniem "programmi" kak elementarnogo perechnya ili raspisaniya ("programma peredach", "programma moikh del na segodnya" i t.p.) i "programmoj" kak mekhanizmom upravleniya.

Nauka upravleniya, teoriya i praktika resheniya slozhnejshikh mnogoaspektnikh i dolgosrochnikh zadach politicheskogo, sotsial'nogo, ekonomicheskogo, tekhnicheskogo kharaktera virabotali dostatochno ustojchivoe predstavlenie o "programmakh" i o "programmno-tselevikh" metodakh. Pri mnozhestve razlichnikh opredelenij nel'zya ne otmetit', chto imeyuschiesya razlichiya, kak pravilo, svidetel'stvuyut lish' o namerenii avtora dopolnitel'no aktsentirovat' tot ili inoj priznak "programm" ili "programmno-tselevogo metoda" (naprimer, v otnoshenii ispolneniya koordiniruyuschikh ili inikh funktsij). Esli zhe "vinesti za skobki" neizmenno podtverzhdaemie spetsialistami printsipial'no vazhnie priznaki "programm", to primenitel'no k regional'noj tematike sleduet prinyat' sleduyuschee opredelenie: tselevaya programma est' spetsial'no razrabotannij dlya resheniya prioritetnoj regional'noj problemi kompleks mer politicheskogo, normativno-pravovogo, finansovogo, ekonomicheskogo, sotsial'nogo, ekologicheskogo, proizvodstvennogo, issledovatel'skogo, informatsionnogo i inogo kharaktera, vistroennikh v opredelennoj posledovatel'nosti i soglasovannikh po resursam, ispolnitelyam i srokam ispolneniya; razrabotka, realizatsiya i kontrol' za vipolneniem takoj programmi trebuyut spetsial'no organizovannogo upravleniya i koordinatsii s vozlozheniem sootvetstvuyuschikh funktsij na kakoj-libo organ.

Pod "programmno-tselevim metodom" ("podkhodom"), v sootvetstvii s dannim opredeleniem, sleduet schitat' teoreticheskie i nauchno-metodicheskie osnovi razrabotki i realizatsii tselevikh programm v visheprivedennom smisle ili, inache govorya, nauchno-metodicheskie osnovi upravleniya resheniem slozhnikh problem s ispol'zovaniem dlya etogo tselevikh programm. Za privedennim kratkim opredeleniem stoit ves'ma ob'emnoe i spetsial'noe (vklyuchayuschee, naprimer, izoschrennij matematicheskij apparat) metodicheskoe obespechenie samoj tekhnologii prinyatiya i ispolneniya sootvetstvuyuschikh upravlencheskikh reshenij. Syuda vkhodyat takie raznoobraznie komponenti, kak informatsionnoe obespechenie programm, modelirovanie regional'nogo razvitiya, mnogokriterial'nij otbor predmeta programmnikh reshenij, organizatsiya koordinatsionnogo upravleniya, metodologiya otsenki effektivnosti ispol'zuemikh resursov i dr.

Vse eto ne dolzhno sozdavat' oschuschenie nepreodolimogo bar'era mezhdu tem "kak trebuetsya po nauke" i "kak sdelat' v predelakh svoikh vozmozhnostej". Mi lish' khoteli pokazat', chto razrabotka nastoyaschej programmi trebuet dostatochno ser'eznogo otnosheniya i ne terpit diletantizma. V to zhe vremya u nas est' vse osnovaniya polagat', chto pri suschestvovanii v Rossii prekrasnoj nauchnoj shkoli regional'nogo programmirovaniya i pri nalichii pochti vo vsekh regionakh i v bol'shinstve krupnikh gorodov spetsialistov, uzhe znayuschikh ili vpolne sposobnikh osvoit' azi programmno-tselevogo metoda, razrabotat' i vipolnit' tselevuyu programmu resheniya territorial'nikh problem vpolne vozmozhno.

Problemi territorial'nogo razvitiya (obschefederal'nie, regional'nie, mestnie) i tselevie programmi kak bi sozdani drug dlya druga. Trudno predstavit' metod, bolee podkhodyaschij dlya resheniya mnogofaktornikh, mnogoaspektnikh i vnutrenne protivorechivikh problem territorial'nogo razvitiya, chem programmno-tselevoj. Trudno predstavit' predmet (problemu dlya resheniya), kotorij bil bi bolee sposoben viyavit' vse potentsial'nie vozmozhnosti programmno-tselevogo metoda, chem konkretnie regional'nie situatsii. Est' i esche odna osnovatel'naya prichina dlya shirochajshego ispol'zovaniya programmno-tselevogo podkhoda v praktike federal'nogo, subfederal'nogo i munitsipal'nogo regulirovaniya territorial'nogo razvitiya: vo mnogikh sluchayakh nichto inoe (esli est' zhelanie dejstvitel'no reshit' problemu) ispol'zovat' prosto nel'zya. Inache govorya, dostatochno chasto ispol'zovanie programmno-tselevogo metoda v regulirovanii territorial'nogo razvitiya bezal'ternativno.

V osnove predpochtitel'nosti programmno-tselevikh podkhodov lezhit ikh unikal'naya sposobnost' sistemno vozdejstvovat' na predmet regulirovaniya, kak bi styagivaya vokrug edinoj tseli i politicheskie, i sotsial'nie, i ekonomicheskie, i ekologicheskie, i mnogie drugie chastnie resheniya. Etim rassmatrivaemie metodi naibolee sootvetstvuyut krugu imenno regional'nikh problem, kotorie po svoej suti pochti vsegda trebuyut soedineniya takikh raznoplanovikh reshenij.

Tselevie programmi resheniya territorial'nikh problem prinyato razdelyat' na federal'nie, regional'nie i munitsipal'nie po ryadu osnovanij.

Pervoe iz nikh ochevidno -- eto ob'ekt programmnogo regulirovaniya. Programma, orientirovannaya na reshenie kakoj-libo prioritetnoj problemi (kakikh-libo prioritetnikh problem) munitsipal'nogo obrazovaniya (goroda, sel'skogo rajona i t.p.), dolzhna po opredeleniyu schitat'sya munitsipal'noj; orientirovannoj na reshenie regional'nikh problem konkretnogo sub'ekta RF -- regional'noj (subfederal'noj); i na reshenie federal'no-znachimikh zadach obschegosudarstvennoj regional'noj politiki (ukreplenie federativnikh otnoshenij, sodejstvie stanovleniyu mestnogo samoupravleniya, formirovanie sistemi obscherossijskogo monitoringa, reshenie prioritetnoj makroregional'noj problemi, imeyuschej prioritetnoe znachenie dlya neskol'kikh sub'ektov RF i t.p.) -- federal'noj.

Odnako, na praktike est' esche odno, menee ochevidnoe, no ne menee znachimoe osnovanie dlya opredeleniya urovnya programmi: uroven' interesa i stepen' uchastiya v realizatsii etogo interesa. Tak, obschegosudarstvennij, federal'nij interes mozhet bit' proyavlen k realizatsii programmi resheniya problem kakogo-libo sub'ekta RF ili munitsipal'nogo obrazovaniya, i dlya etogo budut iziskani sootvetstvuyuschie byudzhetnie resursi federatsii; v etom sluchae sootvetstvuyuschie programmi (naprimer, po Respublike Sakha (Yakutiya) ili po gorodu Chapaevsku) traditsionno nazivayut federal'nimi vne zavisimosti ot areala ikh dejstviya. Tochno tak zhe finansiruemie (sofinansiruemie) iz byudzheta sub'ekta RF tselevie programmi resheniya problem kakogo-libo goroda ili rajona prinyato nazivat' ne munitsipal'nimi, a regional'nimi.

Imeyutsya i drugie osnovaniya otneseniya tselevikh programm k tomu ili inomu urovnyu, odnako nam predstavlyaetsya ves'ma vazhnim delenie programm i po drugomu priznaku -- po konkretnosti i opredelennosti ikh predmeta, po prinyatiyu v kachestve etogo predmeta "razvitiya regionov" kak takovogo ili konkretnikh regional'nikh problem.

Sredi rabotnikov federal'nikh organov, imeyuschikh otnoshenie k regional'nim programmam, bituyut dva printsipial'no raznikh podkhoda k predmetu, a sledovatel'no, k zadacham i samomu suschestvu takikh programm. V ramkakh pervogo iz etikh podkhodov programmi rassmatrivayutsya kak nekij strategicheskij plan razvitiya vsego, chto obretaetsya na territorii regiona; otsyuda i nazvaniya takikh programm: "sotsial'no-ekonomicheskoe razvitie" ili "kompleksnoe razvitie" takogo-to sub'ekta RF. Primeri takikh programm obscheizvestni, ikh soderzhanie napominaet bilie "plani kompleksnogo sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya", a rezul'tati pryamo proportsional'ni neznachitel'nosti real'nogo finansirovaniya yavno nereal'nomu ob'emu mnozhestva zadach, podavlyayuschaya chast' kotorikh i ne trebuet nikakogo programmnogo finansirovaniya. Netrudno videt', chto takie programmi umestni i polezni tol'ko primenitel'no k kompaktnim territoriyam, gde sotsial'nie, ekonomicheskie, ekologicheskie i drugie komponenti goroda ili nebol'shogo rajona dejstvitel'no splelis' v takoj problemnij uzel, razrubit' kotorij mozhno tol'ko v rezhime tselevoj programmi. Eto otnositsya i k nebol'shim depressivnim territoriyam, o programmakh ozdorovleniya kotorikh mi ranee pisali.

Vpolne umestna razrabotka "programm razvitiya" vsego i vsya i v tom iznachal'nom ikh kachestve, kotoroe sejchas otchetlivo proyavlyaetsya v vide dolgosrochnikh i srednesrochnikh planov kompleksnogo sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya rajona ili goroda, s vklyucheniem v eti plani komponentov tselevikh programm (v sleduyuschem podrazdele mi nazivaem takie dokumenti "planami-programmami").

V ramkakh vtorogo podkhoda vo glavu ugla stavitsya ne "razvitie regiona voobsche", a reshenie prioritetnikh regional'nikh problem; takie problemi -- printsipial'no inoj predmet regulirovaniya territorial'nogo razvitiya; kotorij mozhet bit' obosnovan kak dejstvitel'no prioritetnij; kotorij uzhe poetomu predpolagaet kontsentratsiyu sil i sredstv i zhestkoe vistraivanie neobkhodimikh dejstvij; kotorij, nakonets, legko proveryaetsya i kontroliruetsya s pozitsij ne stol'ko raskhoda sredstv, skol'ko dostizheniya konkretnogo rezul'tata (polnogo ili chastichnogo razresheniya problemi). Tol'ko s poyavleniem dokazanno prioritetnikh problem territorial'nogo razvitiya (dalee mi pokazivaem ikh konkretnie primeri), v kachestve tselevikh predmetov regulirovaniya etogo razvitiya, plani stanovyatsya programmami, a sami programmi poluchayut opredeleniya "tselevie". Imenno takim yavlyaetsya predmet programmnogo regulirovaniya territorial'nogo razvitiya v mirovoj praktike. Imenno takimi, problemno-orientirovannimi, dolzhni bili bi stat' i regional'nie programmi v Rossii.

About the editor

Shvetsov Aleksandr Nikolaevich

Doktor ekonomicheskikh nauk, professor, glavnij nauchnij sotrudnik Federal'nogo issledovatel'skogo tsentra «Informatika i upravlenie» Rossijskoj akademii nauk (FITs IU RAN), nauchnij rukovoditel' otdeleniya «Informatika i upravlenie v sotsial'no-ekonomicheskikh sistemakh» FITs IU RAN. Odin iz liderov nauchnoj shkoli sistemnogo analiza i regulirovaniya protsessov territorial'nogo (prostranstvennogo) razvitiya. Davno i plodotvorno zanimaetsya fundamental'nimi nauchnimi issledovaniyami i prikladnimi razrabotkami po shirokomu krugu voprosov regional'nogo i mestnogo razvitiya, federalizma i mestnogo samoupravleniya, sistemnoj otsenki predposilok i posledstvij sotsial'no-ekonomicheskikh reform i krizisov.

Individual'no i v soavtorstve opublikoval svishe 250 nauchnikh rabot, v chisle kotorikh bolee 10 monografij. Sredi nikh osoboe mesto zanimaet ryad knig, napisannikh im v mnogoletnem sotrudnichestve s V. N. Leksinim: «Gosudarstvo i regioni. Teoriya i praktika gosudarstvennogo regulirovaniya territorial'nogo razvitiya» (1997, svishe desyati pereizdanij), «Novie problemi rossijskikh gorodov» (1999), pyatitomnik «Munitsipal'naya Rossiya. Sotsial'no-ekonomicheskaya situatsiya, pravo, statistika» (2001), «Reformi i regioni. Sistemnij analiz protsessov reformirovaniya regional'noj ekonomiki, stanovleniya federalizma i mestnogo samoupravleniya» (2012). V soavtorstve (s E. Markvartom) takzhe vishlo v svet v RANKh i GS pri Prezidente RF uchebnoe posobie «Territorial'naya organizatsiya mestnogo samoupravleniya i upravlenie gorodskimi aglomeratsiyami» (2017). Krome togo, ego peru prinadlezhat personal'nie monografii: «Ekonomicheskie resursi munitsipal'nogo razvitiya: finansi, imuschestvo, zemlya» (2002), «Gosudarstvennaya podderzhka rossijskikh gorodov» (2002), «Sovershenstvovanie regional'noj politiki. Kontseptsii i praktika» (2011), «Informatsionnoe obschestvo. Teoriya i praktika stanovleniya v mire i Rossii» (2012). Imeet bol'shoj opit ekspertno-konsul'tativnoj raboti dlya nuzhd federal'nikh i regional'nikh organov gosudarstvennoj vlasti, munitsipal'nikh obrazovanij, krupnikh korporativnikh struktur, mezhdunarodnikh proektov.