Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы:
Теория и практика государственного регулирования территориального развития. Изд. стереотип.

---

Naznachenie knigi. Eta kniga adresovana tem, kto v silu svoej professional'noj deyatel'nosti i obschestvennogo polozheniya svyazan s obschimi i konkretnimi, nauchnimi i prakticheskimi voprosami territorial'nogo razvitiya. Eto – v pervuyu ochered', deputati federal'nogo, regional'nikh i mestnikh organov predstavitel'noj vlasti, glavi i rabotniki federal'nikh, regional'nikh i mestnikh organov ispolnitel'noj vlasti, rukovoditeli i aktivisti partij i obschestvennikh dvizhenij, prepodavateli visshikh uchebnikh zavedenij i nauchnie rabotniki. Kniga adresovana i tem, kto poluchaet obrazovanie, neobkhodimoe dlya prakticheskoj raboti i issledovanij ukazannikh voprosov. Eto – studenti i aspiranti, izuchayuschie pravo, ekonomiku, upravlenie, finansi, politologiyu, ekonomicheskuyu i sotsial'nuyu geografiyu, smezhnie distsiplini.

V predlagaemuyu knigu iz vsego tematicheskogo mnogoobraziya problem territorial'nogo razvitiya mi vklyuchili tol'ko odnu, a imenno, gosudarstvennoe regulirovanie territorial'nogo razvitiya. I vibor etot – ne sluchaen.

Rossiya – ne pervoe i ne poslednee gosudarstvo, veduschee poisk metodov i form soedineniya interesov gosudarstva i ego territorial'nikh chastej. Eti poiski nachalis' ochen' davno, odnovremenno s vozniknoveniem pervikh gosudarstv, i s tekh por esche nigde i nikogda oni ne privodili k vzaimnomu udovletvoreniyu verkhovnoj gosudarstvennoj vlasti, regional'nikh i mestnikh upravlencheskikh struktur i, glavnoe, zhitelej konkretnikh naselennikh mest.

Problema oslozhnyaetsya tem, chto pri ee reshenii pochti ne ostaetsya mesta dlya pryamikh zaimstvovanij storonnego opita. V otlichie ot ekonomicheskoj politiki, osnovannoj na universal'nikh mekhanizmakh rinochnoj ekonomiki, gosudarstvennoe ustrojstvo kazhdoj strani, ee regional'naya politika i metodi regulirovaniya territorial'nogo razvitiya gorazdo bolee individual'ni. V to zhe vremya chelovechestvo putem mnogovekovikh prob i oshibok virabotalo nekotorie obschie printsipi i konkretnie mekhanizmi rezul'tativnikh dejstvij v etoj oblasti. Zadacha sostoit v tom, chtobi adaptirovat' ikh k "mestu i vremeni", chtobi prakticheski ispol'zovat' eti dostizheniya v sovremennikh regional'nikh situatsiyakh, mnogie iz kotorikh ne imeyut analogov ni v mirovoj, ni v otechestvennoj istorii.

Nemalovazhnim usloviem dlya uspeshnogo resheniya takoj zadachi mi schitaem i formirovanie u lits, prinimayuschikh resheniya, ubezhdennosti v tom, chto eto – trudnoe, no vpolne vipolnimoe delo. Nastoyaschee, sistemno organizovannoe regulirovanie territorial'nogo razvitiya v sovremennoj Rossii tol'ko esche nachinaetsya, i zdes' imeyutsya ogromnie neispol'zovannie vozmozhnosti. Ob etom i predlagaemaya chitatelyu kniga.

Predmet knigi. Obostrennij interes k roli i mestu gosudarstva v rinochnoj (ili – v smeshannoj) ekonomike dolgoe vremya zaslonyal ne menee vazhnuyu i aktual'nuyu dlya Rossii problemu "gosudarstvo – regioni", ili bolee tochno "federatsiya – sub'ekti federatsii". I – sovershenno naprasno, poskol'ku vse gosudarstva mira bolee svobodni ot otvetstvennosti za dela i sud'bu khozyajstvuyuschikh sub'ektov, chem ot obyazatel'stv pered territorial'nimi soobschestvami. Da, vse bol'shee chislo gosudarstv mozhet pozvolit' sebe (khotya nikogda ne pozvolyaet) polnost'yu otkazat'sya ot vmeshatel'stva v deyatel'nost' svobodnikh sub'ektov rinka, ogranichivayas' kosvennim regulirovaniem cherez sistemu nalogov, ekologicheskikh, antimonopol'nikh i prochikh pravovikh ogranichenij, cherez zakoni o trude i gosudarstvenno razreshennuyu deyatel'nost' profsoyuzov i drugikh obschestvennikh organizatsij. No ni odno gosudarstvo v mire, kak bi ne deklarirovalo i ne obespechivalo ono samostoyatel'nost' svoikh territorial'nikh edinits, ne mozhet i, glavnoe, ne imeet prava ujti ot otvetstvennosti za territorial'nuyu tselostnost' strani, za nedopuschenie ekologicheskikh, ekonomicheskikh, etnicheskikh i inikh regional'nikh krizisov, za razvitie vsekh territorij gosudarstva kak sredi zhizneobespecheniya vsego naroda.

Vse eto – obichnaya norma politiki kazhdogo gosudarstva v otnositel'no spokojnoj faze ego suschestvovaniya. No eta norma prevraschaetsya v prioritetnuyu funktsiyu gosudarstva v periodi korennoj lomki prezhnikh i formirovaniya novikh obschestvennikh ustoev. Istoriya uchit, chto imenno v eti periodi gosudarstva podvergayutsya samim sil'nim territorial'nim perenapryazheniyam, i imenno neupravlyaemie dezintegratsionnie protsessi obraschayutsya neischislimimi bedstviyami dlya naroda.

Prikhoditsya konstatirovat', chto v nastoyaschee, perekhodnoe vremya ni v odnom voprose nashej vnutrennej politiki net takikh printsipial'nikh raskhozhdenij mezhdu suschestvom problemi i metodami ee resheniya, mezhdu razumnoj teoriej i kon'yunkturnoj praktikoj, kak v voprose o gosudarstvennom regulirovanii territorial'nogo razvitiya. Eto vpolne estestvenno, poskol'ku doreformennaya model' otnoshenij gosudarstva i regionov sebya izzhila ne menee, a po ryadu pozitsij i bolee radikal'no, chem model' otnoshenij ekonomicheskikh.

Net nuzhdi dokazivat', chto nestabil'nost' obstanovki ne ostavlyaet mesta dlya realizatsii dolgosrochnoj regional'noj strategii i ponuzhdaet gosudarstvennuyu vlast' k chrezvichajnim dejstviyam. Eto, povtorim, vo mnogom vinuzhdennaya politika, no imenno ona, vremenno priglushaya vnutri- i mezhregional'nie problemi, postoyanno ikh vosproizvodit. Sozdaetsya svoeobraznij "zakoldovannij krug", i vikhod iz nego vozmozhen tol'ko pri sil'noj politicheskoj vole k uporyadocheniyu gosudarstvennogo regulirovaniya territorial'nogo razvitiya. Rezul'tatom etogo uporyadocheniya, osnovannogo na neprotivorechivikh predstavleniyakh o predmete, smisle i soderzhanii gosudarstvennogo regulirovaniya, dolzhna stat' sistema organizatsionno-pravovikh mekhanizmov, sposobnikh real'no vozdejstvovat' na protsessi territorial'nogo razvitiya v interesakh Rossii, ee regionov i ee naroda.

Izuchennost' problemi. Interes k teorii i praktike gosudarstvennogo regulirovaniya territorial'nogo razvitiya nesomnenen. Etomu, prezhde vsego, sposobstvuet massovoe osoznanie ob'ektivnoj neobkhodimosti uporyadocheniya gosudarstvennogo regulirovaniya territorial'nogo razvitiya. Vse bolee shirokim i mnogoaspektnim stanovitsya obsuzhdenie sootvetstvuyuschikh federal'nikh zakonov, vse aktivnee v reshenie spornikh voprosov federalizma i drugikh pravovikh kollizij rossijskoj regional'noj politiki vklyuchaetsya Konstitutsionnij Sud, vse kardinal'nej i obosnovannej stanovyatsya predlozheniya i initsiativi regional'nikh vlastej.

Nikogda esche odnovremenno v razlichnikh regionakh Rossii ne poyavlyalos' stol'ko nauchno-prakticheskikh rabot, ne tol'ko osveschayuschikh chastnie aspekti, no i predlagayuschikh kontseptual'noe videnie gosudarstvennogo regulirovaniya territorial'nogo razvitiya. Soderzhatel'nij analiz etikh issledovanij ne vkhodit v zadachu avtorov, no nel'zya ne nazvat' khotya bi raboti sotrudnikov Instituta ekonomiki Ural'skogo otdeleniya RAN (G. A. Kovalevoj, O. A. Romanovoj i dr.), Instituta ekonomicheskikh i sotsial'nikh problem Severa togo zhe otdeleniya RAN (prezhde vsego – V. N. Lazhentseva, opublikovavshego v 1996 g. obstoyatel'nuyu monografiyu po rassmatrivaemomu voprosu), Kazanskogo gosudarstvennogo universiteta (S. V. Semenova i ego kolleg), Kemerovskogo gosudarstvennogo universiteta (A. M. Lavrova, V. A. Shabasheva i dr.), Magadanskogo Severo-Vostochnogo kompleksnogo NII Dal'nevostochnogo otdeleniya RAN (v pervuyu ochered', A. N. Pilyasova), a takzhe raboti sotrudnikov Instituta ekonomiki i organizatsii proizvodstva Sibirskogo otdeleniya RAN (sredi nikh – nine pokojnogo R. I. Shnipera i plodotvorno rabotayuschikh M. K. Bandmana, V. V. Kuleshova, A. S. Novoselova, V. E. Seliverstova i dr.).

Iz rabot, veduschikhsya v Moskve i Sankt-Peterburge, mozhno otmetit' issledovaniya spetsialistov Ekspertnogo instituta (A. A. Neschadina, V. K. Kashina, G. V. Bilova i dr.), sotrudnikov Instituta ekonomiki RAN (B. T. Lagutenko, L. N. Likovoj i dr.) i sozdannogo v etom institute Tsentra sotsial'no-ekonomicheskikh problem federalizma, vozglavlyaemogo S. D. Valenteem, Instituta mirovoj ekonomiki i mezhdunarodnikh otnoshenij RAN (O. V. Bogachevoj), Instituta narodnokhozyajstvennogo prognozirovaniya RAN (O. S. Pchelintseva i ego kolleg), Soveta po razmescheniyu proizvoditel'nikh sil i ekonomicheskomu sotrudnichestvu (A. G. Granberga i dr.), Nauchno-metodicheskogo Tsentra "Goroda Rossii" Instituta makroekonomicheskikh issledovanij pri Minekonomiki RF (V. Ya. Lyubovnogo i ego kolleg), publikatsii avtoritetnikh spetsialistov v oblasti nalogovoj politiki, mezhbyudzhetnikh otnoshenij i mestnikh finansov D. G. Chernika, A. G. Igudina, G. B. Polyaka, uchenikh-geografov S. S. Artobolevskogo, A. M. Lavrova, A. I. Trejvisha i dr. Nazovem takzhe raboti uchenikh sankt-peterburgskogo Instituta sotsial'no-ekonomicheskikh problem RAN (N. T. Agafonova, B. N. Grinchelya, B. S. Zhikharevicha, A. E. Koguta, O. P. Litovki) i, konechno zhe, unikal'noe po predmetu i kontseptual'no blizkoe avtoram issledovanie O. G. Dmitrievoj po problemam regional'no-ekonomicheskoj diagnostiki. Dobrotnij analiz zarubezhnogo opita regional'noj politiki vipolnil V. S. Fateev iz Instituta ekonomiki AN Belorussii. Interes predstavlyayut poyavivshiesya v poslednie tri-chetire goda monografii i stat'i po pravovim i politicheskim aspektam rassmatrivaemoj problemi, napisannie khorosho informirovannimi i nakhodyaschimisya v samoj gusche obschestvennoj zhizni Rossii R. G. Abdulatipovim, L. F. Boltenkovoj, V. N. Lisenko, V. A. Mikhajlovim, L. V. Smirnyaginim, S. M. Shakhraem, V. F. Shumejko i dr.

Isklyuchitel'no plodotvornoj mi schitaem deyatel'nost' v sfere pravovogo obespecheniya federativnikh otnoshenij i mestnogo samoupravleniya sotrudnikov Instituta zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve RF (L. A. Okun'kova, N. V. Postovogo, B. S. Krilova, Yu. A. Tikhomirova, A. E. Postnikova, O. M. Teplova i dr.), a takzhe uchenikh yuristov B. A. Strashuna, V. A. Kryazhkova, I. A. Umnovoj i dr.

I vse eto – lish' nebol'shaya chast' uzhe suschestvuyuschego nauchnogo fundamenta gosudarstvennogo regulirovaniya territorial'nogo razvitiya.

Ne ostalis' v storone ot rassmatrivaemoj problemi i avtori etoj knigi. Tol'ko v 1992–1996 godakh nami bili podgotovleni desyatki predlozhenij i ekspertnikh zaklyuchenij dlya federal'nikh i regional'nikh organov vlasti po razlichnim aspektam gosudarstvennogo regulirovaniya territorial'nogo razvitiya, opublikovano bolee tridtsati knig i statej v otechestvennikh izdatel'stvakh (v tom chisle tsikl iz desyati publikatsij v "Rossijskom ekonomicheskom zhurnale", ob'edinennikh temoj "Regional'naya politika Rossii. Kontseptsii, problemi, resheniya"), a takzhe stat'i v zarubezhnikh nauchnikh zhurnalakh, v gazetakh i t.d.

Logika izlozheniya. V trekh vzaimodopolnyayuschikh razdelakh knigi rassmotreni kontseptsiya uporyadocheniya gosudarstvennogo regulirovaniya territorial'nogo razvitiya i dva vazhnikh (khotya i ne edinstvennikh) napravleniya etogo regulirovaniya; odno iz nikh neposredstvenno zatragivaet finansovuyu storonu otnoshenij gosudarstva i regionov, a vtoroe – organizatsionnuyu storonu takikh otnoshenij po povodu razrabotki i realizatsii razlichnikh programm federal'noj podderzhki territorial'nogo razvitiya.

Kazhdij iz razdelov soderzhit 10 glav, a glavi dopolnitel'no razbiti na otdel'nie fragmenti, kharakterizuyuschie klyuchevie polozheniya kazhdoj glavi. Takikh fragmentov svishe dvukhsot i kazhdij iz nikh mozhet rassmatrivat'sya kak dostatochno samostoyatel'nij material, ob'edinennij s drugimi obschej kontseptsiej i logikoj izlozheniya. Eta logika dostatochno chetko prosmatrivaetsya v oglavlenii knigi, i zdes' mi dadim tol'ko minimal'nie dopolnitel'nie raz'yasneniya, kasayuschiesya vivodov i rekomendatsij. Avtorskie otsenki i predlozheniya ne svedeni v kakuyu-to spetsial'nuyu chast' knigi, a soderzhatsya v kazhdoj iz 30 glav etoj knigi. Pri etom iz bol'shogo chisla vozmozhnikh predlozhenij mi staralis' vibrat' tol'ko te, kotorie natseleni na sozdanie iskhodnikh uslovij uporyadocheniya regional'noj politiki i kotorie k tomu zhe real'no vipolnimi.

Avtorskaya pozitsiya. Predlagaya svoyu kontseptsiyu soderzhaniya, smisla i mekhanizmov gosudarstvennogo regulirovaniya territorial'nogo razvitiya, a takzhe vitekayuschie iz etoj kontseptsii rekomendatsii, avtori khorosho predstavlyayut, chto logike obschenauchnikh pravovikh, sotsial'nikh, ekonomicheskikh i drugikh podkhodov k prakticheskomu resheniyu problem etogo regulirovaniya protivostoyat obschaya alogichnost' sovremennoj regional'noj situatsii, moschnie i do kontsa neosoznannie destruktivnie posledstviya iskusstvennogo suzheniya geopoliticheskogo prostranstva Rossii (i, odnovremenno, uvelicheniya ego severnoj sostavlyayuschej), szhataya vo vremeni rekonstruktsiya vsej sistemi obschestvennikh otnoshenij i ikh institutov, nakonets, zatyazhnoj krizis. Avtori uchitivayut takzhe, chto krizisnaya situatsiya ne sklonna k samorazresheniyu, v tom chisle i po prichine ochevidnoj zainteresovannosti v etom opredelennoj chasti obschestva.

Nasha zadacha sostoit v tom, chtobi, s odnoj storoni, napomnit' o dejstvitel'nom i ne iskazhennom krizisom smisle territorial'nogo razvitiya i, s drugoj, – analiziruya ne vsegda sootvetstvuyuschie etomu smislu imeyuschiesya mekhanizmi gosudarstvennogo regulirovaniya, pokazat' nekotorie vozmozhnosti ikh uporyadocheniya v period obschej depressii i nestabil'nosti.

Publikatsiya knigi v nastoyaschee vremya – ves'ma neprostaya zadacha, trebuyuschaya, pomimo avtorskikh usilij, uchastiya mnogikh lits i organizatsij. Mi blagodarim za podderzhku nashej raboti Predsedatelya Komiteta Gosudarstvennoj Dumi po delam Federatsii i regional'noj politike L. A. Ivanchenko, a takzhe rabotnikov apparata etogo Komiteta P. P. Eliseeva i V. A. Matveeva. Na raznikh etapakh raboti nam okazivali sodejstvie Predsedatel' Komiteta Soveta Federatsii po voprosam ekonomicheskoj politiki E. S. Sapiro i sovetnik etogo komiteta A. I. Fedorenko, rabotniki Minekonomiki Rossii I. S. Kozhukhovskij, A. F. Samokhvalov, A. V. Sharonov, S. N. Khursevich, prezident Soyuza rossijskikh gorodov V. A. Kirpichnikov i drugie. Khotelos' bi poblagodarit' nashikh mnogochislennikh zarubezhnikh kolleg (v pervuyu ochered', Mikhaila Bernshtama, Kristin Vallikh, Charl'za Maklura), a takzhe nashikh soavtorov po ryadu publikatsij E. N. Andreevu, T. M. Dridze, V. O. Ispravnikova, B. Z. Mil'nera, V. D. Rudashevskogo, V. S. Rapoporta, A. I. Sitnikova, A. A. Shirobokovu i drugikh za ikh konsul'tativnuyu i prosto druzheskuyu podderzhku nashej raboti. Mi virazhaem iskrennyuyu priznatel'nost' prezidentu Rossijskogo Fonda pravovikh reform V. D. Mazaevu, prezidentu Fonda problem federalizma i mestnogo samoupravleniya R. G. Orekhovu i direktoru Mezhdunarodnogo instituta razvitiya pravovoj ekonomiki S. A. Shishkinu, bez energichnogo i mnogoplanovogo uchastiya kotorikh eta kniga ne smogla bi uvidet' svet. Osobaya blagodarnost' – sotrudniku Instituta sistemnogo analiza RAN T. K. Sumarokovoj, vzyavshej na sebya obremenitel'nie zaboti po tekhnicheskoj podgotovke rukopisi k izdaniyu.

---

This book deals with the contents and mechanisms of the state control of socioeconomic processes under way in subjects of federation and municipalities, of revenue assignment and territorial distribution of federal budget expenditures, of scale and types of selective assistance to individual regions. In their new book, V.N.Leksin and A.N.Shvetsov, Doctors of Economics, researchers with the Institute of Systems Analysis of Russian Academy of Sciences, provide a comprehensive legal, economic and social assessment of the current model of public regulation of territorial development, and substantiate ways of its radical revision with regard to the new trends in federative, political and economic relations. The book was published with a financial support of the Russian Legal Reforms Foundation and the Russian Foundation of Legal Problems of Federalism and Local Government; the authors are advisers to these Foundations. For deputies of federal, regional and local legislatures, administrators of federal, regional and local executive agencies, Higher Educational Establishment instructors, students and post-graduate students majoring in law, economics, management, finance, political science and adjacent disciplines. The book will also be valuable to foreign politicians, researchers, businessmen and journalists whose professional interests are associated with Russia. In this book they will find exhaustive information on the situation in Russia's regions, on the mechanisms of regional policy making, on the latest Russian legislation, on regional development programs. An idea of the scope of coverage of Russia's regional policy problems is provided by the extensive contents in English to be found in the end of the book.

---