Асеев А.Д., Иванов П.Г., Тымчик В.И., Шилова Г.Ф. (Ред.). Московская модель развития:
Первый шаг в науку. Материалы научного семинара аспирантов и студентов МГУУ Правительства Москвы

Содержание

Предисловие

Столичный мегаполис как объект управления

Многообразие, новизна и острота проблем функционирования и развития крупнейших российских городов требует разработки новых подходов к организации управления и самоуправления в этих сложных социально-экономических системах. Особенно они актуальны для столичного мегаполиса.

Управление большими городами и особенно городами федерального значения, такими как Москва и Санкт-Петербург, является весьма сложной проблемой, как с практической, так и теоретической точек зрения, одна из главных причин в том, что по мере роста численности населения граждане теряют возможность влиять на власть непосредственно и доносить до неё свои повседневные требования. Одновременно мегаполисы имеют сложное административно-территориальное деление, значительное количество населения, весомый социально-экономический потенциал и политические возможности их властей.

Одна из важнейших особенностей современной жизни нашей планеты – стремительный рост числа городов и городских жителей.

По данным Федеральной службы государственной статистики в 2008 г. насчитывалось 11 крупнейших городов (миллионников): Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Самара, Омск, Казань, Челябинск, Ростов-на-Дону, Уфа.

Крупнейший город как объект управления представляет собой сложную социально-экономическую систему, характеризующуюся целым рядом особенностей. В современном мире крупнейшие города являются, как правило, индустриальными центрами, имеют высокоразвитый научный потенциал, сильную систему образования, высокий уровень культуры. В то же время крупнейшие города представляют собой мощную техническую систему со всеми ее техническими, технологическими и материально-техни- ческими проблемами. Но главное в том, что крупнейшие города – это место проживания миллионов людей, забота о которых составляет главную цель управления городским развитием.

Особое место в системе крупнейших российских городов занимают города федерального значения, со всеми присущими им особенностями:

• большим числом проживающего населения и его высокой плотностью;
• высоким уровнем ежесуточной внутригородской и пригородной миграции;
• сосредоточием общефедеральных государственных, общественных и политических структур;
• наличием крупнейших систем жизнеобеспечения федерального значения (железнодорожные, автомобильные и авиационные узлы, центры управления энергетическими системами и др.);
• наличием большого количества объектов федеральной собственности, а также иностранных посольств и представительств.

Москва и Санкт-Петербург являются городами-лидерами по многим позициям федеральной жизни. Это – крупнейшие научные и культурные центры страны. Они имеют не только особое значение, но и особый статус в нашей стране: Москва – столица Российской Федерации, Санкт-Петербург – бывшая столица Российской Империи.

Сегодня наблюдается ускорение темпов развития столичного мегаполиса. Это проявляется в укреплении статуса Москвы как крупнейшего делового, финансового и культурного центра страны. Крупнейшие города, по определению, являются одновременно "центральными местами", обслуживающими потребности прилегающей территории, и "узлами" различных сетей, значение которых выходит далеко за пределы контролируемого городом пространства. В первом случае речь идет о локальных характеристиках города, во втором – о внешних, включая участие в глобализационных процессах. Двойственность природы городов обеспечивает им необходимую устойчивость и адаптивность: локальное начало играет роль "стабилизатора" развития, а сетевое – "стимулятора". Нарушение этого баланса в пользу "локального" ведет к стагнации и провинциализации города, даже если это столица государства, а в пользу внешних источников развития – к его экономическому и социально-культурному отрыву от собственной территориальной базы и обострению традиционного конфликта "центр-периферия".

Косвенно о том же свидетельствуют и кардинальные изменения, произошедшие со всеми столичными городами на постсоветском и постсоциалистическом пространстве. Новая ситуация открытости, возобновление старых и обретение новых связей, заявка на собственное место в международных отношениях придали этим городам истинный лоск столиц, несмотря на недостаточную ухоженность городской среды. К выходящим из "локального" плена городам, таким как Белград, Киев, Тбилиси, Прага, оказалось приковано беспрецедентное международное внимание, как к центрам культурных и политических инноваций. Особенно наглядным является пример Берлина, пульс столичной жизни которого бьется в его восточной, а не западной части.

Противоположный эффект создает резкая активизация "узловых" функций города. Возросшая мобильность капитала, населения, интенсификация информационных и культурных обменов форсируют трансформационные процессы, обеспечивая городам впечатляющие изменения в фантастически сжатые сроки. Платой за экономию времени и чудо преображения становится дестабилизация всей прежней системы отношений и обострение множественных конфликтов, связанных с социальным, имущественным и территориальным неравенством. Хотя причину этого чаще всего видят в несправедливости пространственного перераспределения средств в пользу административных центров, конфликт имеет не только экономическую, но и социокультурную природу.

Города, вовлеченные в интенсивные сетевые отношения, неизбежно вынуждены соответствовать новым требованиям и частично порывать с пред- шествующей традицией.

Несмотря на исходную дуалистичность природы городов, она далеко не всегда принимается в расчет при определении перспектив их развития. Между локальными и узловыми функциями чаще всего проводится водораздел, приоритет отдается лишь одной из них, а вторая учитывается "по умолчанию" как неотделимая от города.

Крупнейшие города в России исторически образовались по административно-территориальному принципу, который во многом сохранил свое доминантное значение и сегодня. Это определяет содержание, стиль и методы управления крупнейшим городом и продуцирует многие проблемы не только в настоящем, но и неизбежно в будущем времени. Ранее управление крупнейшими городами, по сути, представляло собой администрирование, таким во многом оно остается и сегодня. Ослабление центральной власти способствовало децентрализации управления. Городские администрации оказались вынужденными брать на себя решение многих проблем в городе, которые ранее решались на федеральном уровне. Предоставление федеральным центром возможности проявления политических и экономических инициатив вынуждает городские администрации становиться субъектами управления. Эта новая социальная роль требует управления иного типа, отличного от простого администрирования.

Городская власть из режима осуществления управления, как определенной функции, вмененной ей в обязанность, должна осуществить (и в ряде случаев уже успешно осуществляет) переход в режим деятельности, за результаты и последствия которой она берет на себя ответственность и тем самым реализует себя как субъект управления. Это в целом переход от предзаданности к самоопределению.

Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения крупнейших и столичных городов определяет их особенности как объектов управления.

Рассматривая крупнейший город как объект управления, следует учитывать наиболее существенные характеристики его функционирования.

Основными принципами управления развитием крупнейшего города в современных условиях выступают: целостность, устойчивость, безопасность, управляемость, надежность, эффективность и ответственность.

Пространство крупнейшего города представляет открытую социальную целостность, которая может быть представлена в следующих аспектах:

• административно-территориальная (совокупность городских территорий и органов управления ими, составляющих единое пространство);
• нормативно-правовая (единое правовое поле, где действуют непротиворечащие друг другу федеральные, региональные и территориальные нормативно-правовые акты);
• политическая (тесное взаимодействие городской политической элитой, сложившимися в городе методами и стилем политической деятельности, с собственным распределением политических пристрастий населения города);
• экономическая (включенность крупнейшего города в процессы взаимодействия с различными субъектами организации хозяйственной жизни);
• культурная (единство не только состава и структуры "культурных центров", но и наличие определенного типа культуры, доминирующего уклада и стиля жизни, детерминированного природно-географическими условиями, этническим составом и преобладающими в мегаполисе типами деятельности. Культурная целостность крупнейшего города достигается во многом за счет построения целостного образовательного пространства с собственным составом и структурой образовательных учреждений разных ступеней и форм обучения, с уровнем образованности, с качеством образования и подготовки специалистов, уровнем востребованности квалифицированных специалистов);
• информационная (характеризуется определенным составом и структурой средств массовой информации, городскими собственниками СМИ, городскими "авторитетами" среди журналистов, городской "привязкой" журналистов к заказам на оплачиваемую информацию).

Обеспечение целостности крупнейшего города как сложноорганизованной системы выступает в качестве важнейшей задачи органов управления, решение которой предполагает:

а) сохранение интегрированности системы в целом, всех ее параметров развития;

б) повышение степени целостности, переход к новым уровням (степеням) целостности, новым системным качествам;

в) повышение функциональности системных субъектов в направлении развития функций сотрудничества, регулируемости, адекватной инновативности, появлении новых функций, позволяющих адекватно реагировать на вызовы времени и пространства;

г) увеличение степени сопряженности, сбалансированности внутрисистемных изменений и отношений, в первую очередь, целевых.

Развитие крупнейшего города должно быть также ориентировано на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушающим воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциала территории. Так понимаемое городское развитие должно осознаваться как норма бытия, любые отклонения от которой воспринимаются как деградация, системный кризис, депрессия и т. п.

Другой важный принцип управления городским и территориальным развитием – устойчивость, который предполагает длительность сохранения условий для воспроизводства потенциала территории (его социальной, природно-ресурсной, экологической, хозяйственной и т. п. составляющих) в режиме сбалансированности и социальной ориентации. Развитие крупнейшего города, как и любой другой сложный процесс, не может проходить в строго линейной форме; здесь возможны спады и подъемы, периоды накоплений и реализации накопленных резервов развития. В этой связи, параметры устойчивости как позитивной (сохраняющей общее направление развития при допустимости временных отклонений) динамики, могут быть выражены соответствующими долгосрочными динамическими рядами фактических и прогнозных характеристик городских подсистем.

Реализация принципа устойчивости системы управления крупнейшим городом предполагает:

а) постоянное повышение структурного качества городских подсистем, качества внутрисистемных связей и взаимодействий;

б) своевременность и адекватность структурных изменений вызовам времени и пространства;

в) взаимозависимость процессов развития на разных уровнях городской системы и ее подсистемах;

г) инновативность как сбалансированное обновление качественных параметров развития городской системы и ее элементов (новые показатели развития, новые элементы, структуры, уровни, функции, механизмы и пр.);

д) предотвращение и урегулирование противоречий, противостояний, конфликтов посредством учета и сбалансирования системообразующих интересов основных внутрирегиональных субъектов.

Не менее значимой для управления городским и территориальным развитием является реализация принципа безопасности, которая предполагает:

а) повышение уровня и качества управляемости процессами городского развития;

б) повышение степени и качества внутрисистемной информационности для предотвращения рассогласованности в постановке и достижении целей, решении проблем, учете взаимных интересов;

в) становление и развитие городской системы мониторинга за происходящими процессами, явлениями, обеспечение их познаваемости;

г) радикальное повышение степени ответственности внутригородских субъектов управления за свои решения и действия;

д) обеспечение эффективности управления во всех сферах городской жизнедеятельности посредством сопоставления планируемых результатов с требующимися ресурсами в рамках системы;

е) создание потенциалов развития и механизмов их превращения в реальные процессы, обеспечивающих качественное поступательное развитие городского сообщества.

Управляемость зависит от выбранного критерия, множества возможных значений входных параметров (контролируемых каналов воздействия среды на объект), множества и характера возможных возмущений (неконтролируемых каналов воздействия среды на объект). Управляемость отражает взаимную адаптацию субъекта, объекта и среды управления.

Надежность характеризует соответствие реального процесса функционирования крупнейшего города как объекта управления его должному функционированию при различных возмущающих воздействиях. Другими словами, надежность характеризует соответствие результатов и целей управления.

Эффективность определяет соответствие результата ценностям, потребностям, целям и средствам (затратам) управления. Эффективность является многоаспектной характеристикой управления, поэтому она определяется различными критериями. Наличие нескольких критериев требует особых способов согласования их между собой, способов поиска компромисса. В зависимости от того, какой способ согласования критериев выбран, получают разные значения эффективности.

Попытки измерять эффективность управления городским развитием при помощи только критерия экономической эффективности являются в настоящий момент неадекватными в силу различных объективных причин.

С одной стороны, это связано с пересмотром существовавшего ранее представления о том, что есть "экономический эффект", особенно в части его инвестиционной и результирующей составляющей, множественности и разнонаправленности эффектов, отсутствия жесткой детерминации результатов деятельности от дополнительных затрат.

С другой стороны, эффективность управления все более связывают вообще не с экономическими, а с социально-политическими и, даже, с психологическими и экологическими аспектами, которые не поддаются адекватной оценке в "денежном" выражении. Удобных и достаточно универсальных критериев определения такой многомерной эффективности пока нет, но поиски в этом направлении достаточно интенсивны.

Ответственность власти является необходимым условием обеспечения надежности и эффективности управления. Поэтому вопрос о распределении и закреплении ответственности является одним из основных в управлении крупнейшими городами. Ответственность городской и территориальных администраций предполагает создание системного мониторинга состояния крупнейшего города как объекта управления, который является необходимым условием для принятия управленческих решений. Такой мониторинг должен включать не только частные направления, такие, как мониторинг окружающей среды, системы образования, занятости и т. п., но и их взаимодействие и взаимовлияние. Учет взаимодействия и влияния различных факторов необходим и возможен на верхних уровнях городской власти. Отсутствие системного мониторинга ведет к снижению рациональности принятия как стратегических, так и тактических решений, что может негативно сказаться как на состоянии объекта управления, так и самой городской власти.

Реализация перечисленных принципов управления развитием крупнейших городов будет определять способность и возможность властвующих субъектов найти решения многочисленных сложных внутригородских проблем. За последние десятилетия во многих крупнейших городах России произошла коренная ломка структуры экономики, вызванная осуществлением административной и экономической реформ. Это привело к беспрецедентному спаду в отраслях материального производства, резкому ухудшению социально-экономического состояния и условий жизни населения. Возникла совокупность проблем жизнедеятельности крупнейших городов, которые необходимо решать самостоятельно, а не централизованно, как это было прежде. Такими проблемными зонами являются экология города, жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, социальная сфера и др. Решение этих проблем требует повышения эффективности системы управления городом и привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов. Но по своей природе капитал направляется туда, где существует реальная возможность получить прибыль: в строительство гостиниц, возведение крупных офисных и торговых центров, инвестирование в высокие технологии и другие объекты. Инвесторы не заинтересованы вкладывать средства в сферы, которые по своей природе всегда были и останутся дотационными. Одновременно надежное положение городской власти во многом зависит от того, насколько успешно ей удается выстроить систему управления городом, адекватную реалиям настоящего и будущего и создать условия для городского развития.

Крупнейший город есть пространство взаимодействия между определенными типами деятельности и определенными типами жизни. Это взаимодействие задает пространство жизнедеятельности крупнейшего города. Способность крупнейшего города поддерживать и воспроизводить свою целостность в меняющихся условиях его существования зависит от сбалансированности связей между основными типами деятельности и возможности системы управления городом реагировать на импульсы глобальной среды. Любой крупнейший город "втягивается" в эти процессы с разной степенью активности и масштабности. Глобальные процессы оказывают в современных условиях гораздо более сильное влияние на состояние развития крупнейшего города, чем внутригородские. Сама целостность крупнейшего города во многом зависит от того, какова его роль, степень и принципы участия в глобальных процессах.

Можно определить несколько особенностей феномена крупнейших городов:

1. Крупнейший город представляет собой неотъемлемую часть общества и государства в рамках определенных пространственных границ, а относительная его автономность позволяют утверждать, что крупнейший город является саморазвивающейся, саморегулирующейся через деятельность людей, открытой по отношению к внешней среде социальной системой, включающей совокупность взаимосвязанных подсистем и обладающей специфическими свойствами. В числе особенностей крупнейшего города как объекта социально-экономического развития, выделяются: с одной стороны, органы управления, реализующие специфические интересы городского сообщества; с другой стороны, систему взаимозависимостей города в пространстве отдельного региона и государства. Крупнейшие российские города являются индикаторами остроты и масштабности современных трансформационных процессов.

2. Современная типология крупнейших российских городов видится оправданной на базе трех классификационных признаков: современные функции, социальная структура и методология управления. Анализ крупнейших городов на основе указанных критериев позволяет выделить крупнейшие города из общей массы населенных пунктов и понять происходящие в них процессы, в числе которых адаптация населения, хозяйствующих субъектов и органов управления к рыночным условиям хозяйствования.

3. Развитие крупнейших российских городов – это многовекторный процесс, отличающийся социально-демографическими, социально-эконо- мическими, государственно-правовыми, управленческими, экологическими параметрами. В числе основных показателей развития крупнейших городов выступают – развитость социальной структуры, эффективность управленческой и экономической деятельности, качество нормативно-пра- вовой базы местного самоуправления и др. Оценивая характер происходящих социальных-экономических изменений в крупнейших российских городах, полагаем, что они могут быть оценены как циклические изменения эволюционного и революционного характера.

4. Одной из главных черт развития крупнейшего российского города является политика рационального использования городских ресурсов, превращения нематериальных ресурсов (информационно-аналитических, интеллектуальных, управленческих) в один из основных источников устойчивого социально-экономического роста, организации жизнедеятельности людей охватывающей все виды и этапы человеческой жизни.

Таким образом, управление развитием крупнейших городов касается не только изменений в экономике, но и затрагивает широкие, а в отдельных случаях – буквально все сферы городской жизни. Поэтому понимание проблем развития и подходы к их решению, как правило, далеко не однозначны. Вклад, который вносит та или иная теория в управленческую практику, должен оцениваться не по убедительности аргументов и возможностям прогнозирования, а по ее полезности в качестве инструмента осознания происходящего и совершения определенных действий.