Аникеев В.В., Владимиров В.В. Градостроительные проблемы совершенствования административно-территориального устройства

Оглавление

Введение

Административно-территориальное устройство – важная составная часть внутренней политики любого государства. Административно-территориальное деление, политическая система, в том числе структура управления и местного самоуправления, налоговая политика, местное законодательство и др. – главные элементы административно-территориального устройства страны, регионов и низовых единиц самоуправления, которые оказывают определяющее влияние на все стороны жизни любого территориально-административного образования.

При решении вопросов административно-территориального устройства принимаются во внимание различные природные, социально-экономические, демографические, политические и другие факторы. Большое значение имеют традиции и этнические особенности территории. Вопросы пространственной производственно-бытовой жизни людей – расселение, градостроительство, организация общественного обслуживания, территориальная организация хозяйства, другие важные аспекты, составляющие пространственную организацию населения, – учитываются, как правило, недостаточно. А между тем они чрезвычайно важны, что доказывает практика развитых стран, где многие из перечисленных условий рассматриваются как важнейшие факторы, влияющие на эффективность административно-территориального устройства.

Административно-территориальное устройство современной России законодательно закреплено и регулируется Конституцией Российской Федерации, законом "О местном самоуправлении в Российской Федерации", а в ряде субъектов Федерации местными законодательными актами. Ни в одном из этих местных законодательных актов о градостроительстве, организации территории, параметрах административно-территориальных образований практически ничего не говорится. Более того, все эти документы допускают весьма произвольное толкование прав и обязанностей субъектов Федерации, далеки от последовательного понимания характера таких субъектов (субъекты Федерации – национальный округ как часть другого субъекта Федерации, например), а в отношении административно-территориальных образований низшего уровня (административного района, сельсовета, сельского округа, волости и др.) допускают полную свободу в действиях региональных властей. Все это идет не на пользу развития федерализма и развития местного управления.

Сохранение целостности Российской Федерации, развитие принципов федерализма, местного самоуправления – важнейшие задачи общественно-политической жизни страны. "Асимметричное" построение Федерации, центробежные тенденции, наблюдающиеся в поведении ее субъектов, недостаточное внимание со стороны федеральных и региональных властей к важнейшим вопросам развития местного самоуправления тормозят государственное развитие в целом, в частности, дальнейшее совершенствование административно-территориального устройства страны, ее регионов, низовых единиц местного самоуправления, в том числе и делимитации их административных границ.

Свой вклад в совершенствование административно-территориального устройства российских регионов должно внести градостроительство (в самом широком смысле этого слова). Для этого необходимо рассмотреть не только ретроспективу административного строительства в нашей стране, но и обратиться к опыту наиболее развитых стран, исследовать влияние наиболее значительных градостроительных факторов на характер формирования и функционирования административно-территориальных образований и определить возможные пути его учета в повседневной работе федеральных, региональных и местных органов власти. Цель настоящей монографии состоит в обосновании территориальных и градостроительных принципов административно-территориального устройства, в том числе выделении административных единиц регионального и местного уровней, отвечающих интересам упрочения федерализма и развития местного самоуправления.

В соответствии с целью работы в ее задачи входят:

– характеристика административно-территориального устройстваРоссии и наиболее развитых зарубежных стран;

– выявление основных проблем административно-территориального устройства Российской Федерации;

– определение и анализ основных территориальных и градостроительных факторов, влияющих на административно-территориальное устройство;

– разработка рекомендаций по учету территориальных и градостроительных факторов в административно-территориальном устройстве на региональном, районном и местном уровнях.

Структура монографии построена в соответствии с поставленными задачами. В первой главе содержится краткая историческая характеристика административно-территориального устройства России, некоторых стран Западной Европы, а также обзор проблем, возникающих при административно-территориальном устройстве федерального, региональных и муниципальных органов власти в результате пренебрежения ими территориальными и градостроительными факторами. Во второй главе рассмотрены некоторые имеющиеся предложения градостроительной науки по совершенствованию административно-территориального устройства Ярославской, Свердловской областей и Приморского края. В третьей главе рассмотрены основные территориальные и градостроительные факторы, прямо или косвенно влияющие на административно-территориальное устройство. Это прежде всего природные, экономические и геополитические условия, учет которых неизбежно приводит к изменению административно-территориальных образований, а в ряде случаев и к деформации структур власти, их компетенций и места в общей иерархии субъектов Федерации, их отдельных частей. Это расселение – очень важный фактор, оказывающий большое влияние как на внешнюю, так, особенно, и на внутреннюю политику регионов, и не только в области территориального развития и градостроительства. Это социальная и инженерно-техническая инфраструктура, формирующая вместе с расселением планировочную структуру административно-территориальных образований, а следовательно, и структуру органов управления на различных уровнях. В четвертой главе изложены предложения по учету территориальных и градостроительных факторов и условий в административно-территориальном устройстве Российской Федерации, путем внесения соответствующих дополнений в нормативно-правовую документацию, а также сформулированы рекомендации для органов власти федерального, регионального и местного уровней. В заключении кратко изложены выводы и рекомендации исследования.

Авторы искренне признательны члену-корреспонденту РААСН Г.В.Мазаеву, результаты исследований которого по Свердловской области использованы во второй главе книги, а также рецензенту книги академику РААСН В.Н.Белоусову и архитекторам О.П.Коробовой и Д.Ю.Ломакиной за помощь в подготовке монографии к изданию.