|
Оглавление
Программы и программно-целевые методы в регулировании территориального развития
В.Н.Лексин, А.Н.Швецов Основные понятия. Федеральные, региональные и муниципальные программы"Программа" давно уже стала универсальным понятием, имеющим единый греческий корень (programma – объявление, предписание) и распространенным во всех европейских языках. Примечательно, что во всех известных нам словарях оно переводится на наш язык как просто "программа", без каких-либо дополнительных объяснений. Наряду с этим, существуют принципиальные различия между бытовым осознанием "программы" как элементарного перечня или расписания ("программа передач", "программа моих дел на сегодня" и т.п.) и "программой" как механизмом управления. Наука управления, теория и практика решения сложнейших многоаспектных и долгосрочных задач политического, социального, экономического, технического характера выработали достаточно устойчивое представление о "программах" и о "программно-целевых" методах. При множестве различных определений нельзя не отметить, что имеющиеся различия, как правило, свидетельствуют лишь о намерении автора дополнительно акцентировать тот или иной признак "программ" или "программно-целевого метода" (например, в отношении исполнения координирующих или иных функций). Если же "вынести за скобки" неизменно подтверждаемые специалистами принципиально важные признаки "программ", то применительно к региональной тематике следует принять следующее определение: целевая программа есть специально разработанный для решения приоритетной региональной проблемы комплекс мер политического, нормативно-правового, финансового, экономического, социального, экологического, производственного, исследовательского, информационного и иного характера, выстроенных в определенной последовательности и согласованных по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения; разработка, реализация и контроль за выполнением такой программы требуют специально организованного управления и координации с возложением соответствующих функций на какой-либо орган. Под "программно-целевым методом" ("подходом"), в соответствии с данным определением, следует считать теоретические и научно-методические основы разработки и реализации целевых программ в вышеприведенном смысле или, иначе говоря, научно-методические основы управления решением сложных проблем с использованием для этого целевых программ. За приведенным кратким определением стоит весьма объемное и специальное (включающее, например, изощренный математический аппарат) методическое обеспечение самой технологии принятия и исполнения соответствующих управленческих решений. Сюда входят такие разнообразные компоненты, как информационное обеспечение программ, моделирование регионального развития, многокритериальный отбор предмета программных решений, организация координационного управления, методология оценки эффективности используемых ресурсов и др. Все это не должно создавать ощущение непреодолимого барьера между тем "как требуется по науке" и "как сделать в пределах своих возможностей". Мы лишь хотели показать, что разработка настоящей программы требует достаточно серьезного отношения и не терпит дилетантизма. В то же время у нас есть все основания полагать, что при существовании в России прекрасной научной школы регионального программирования и при наличии почти во всех регионах и в большинстве крупных городов специалистов, уже знающих или вполне способных освоить азы программно-целевого метода, разработать и выполнить целевую программу решения территориальных проблем вполне возможно. Проблемы территориального развития (общефедеральные, региональные, местные) и целевые программы как бы созданы друг для друга. Трудно представить метод, более подходящий для решения многофакторных, многоаспектных и внутренне противоречивых проблем территориального развития, чем программно-целевой. Трудно представить предмет (проблему для решения), который был бы более способен выявить все потенциальные возможности программно-целевого метода, чем конкретные региональные ситуации. Есть и еще одна основательная причина для широчайшего использования программно-целевого подхода в практике федерального, субфедерального и муниципального регулирования территориального развития: во многих случаях ничто иное (если есть желание действительно решить проблему) использовать просто нельзя. Иначе говоря, достаточно часто использование программно-целевого метода в регулировании территориального развития безальтернативно. В основе предпочтительности программно-целевых подходов лежит их уникальная способность системно воздействовать на предмет регулирования, как бы стягивая вокруг единой цели и политические, и социальные, и экономические, и экологические, и многие другие частные решения. Этим рассматриваемые методы наиболее соответствуют кругу именно региональных проблем, которые по своей сути почти всегда требуют соединения таких разноплановых решений. Целевые программы решения территориальных проблем принято разделять на федеральные, региональные и муниципальные по ряду оснований. Первое из них очевидно – это объект программного регулирования. Программа, ориентированная на решение какой-либо приоритетной проблемы (каких-либо приоритетных проблем) муниципального образования (города, сельского района и т.п.), должна по определению считаться муниципальной; ориентированной на решение региональных проблем конкретного субъекта РФ – региональной (субфедеральной); и на решение федерально-значимых задач общегосударственной региональной политики (укрепление федеративных отношений, содействие становлению местного самоуправления, формирование системы общероссийского мониторинга, решение приоритетной макрорегиональной проблемы, имеющей приоритетное значение для нескольких субъектов РФ и т.п.) – федеральной. Однако, на практике есть еще одно, менее очевидное, но не менее значимое основание для определения уровня программы: уровень интереса и степень участия в реализации этого интереса. Так, общегосударственный, федеральный интерес может быть проявлен к реализации программы решения проблем какого-либо субъекта РФ или муниципального образования, и для этого будут изысканы соответствующие бюджетные ресурсы федерации; в этом случае соответствующие программы (например, по Республике Саха (Якутия) или по городу Чапаевску) традиционно называют федеральными вне зависимости от ареала их действия. Точно так же финансируемые (софинансируемые) из бюджета субъекта РФ целевые программы решения проблем какого-либо города или района принято называть не муниципальными, а региональными. Имеются и другие основания отнесения целевых программ к тому или иному уровню, однако нам представляется весьма важным деление программ и по другому признаку – по конкретности и определенности их предмета, по принятию в качестве этого предмета "развития регионов" как такового или конкретных региональных проблем. Среди работников федеральных органов, имеющих отношение к региональным программам, бытуют два принципиально разных подхода к предмету, а следовательно, к задачам и самому существу таких программ. В рамках первого из этих подходов программы рассматриваются как некий стратегический план развития всего, что обретается на территории региона; отсюда и названия таких программ: "социально-экономическое развитие" или "комплексное развитие" такого-то субъекта РФ. Примеры таких программ общеизвестны, их содержание напоминает былые "планы комплексного социально-экономического развития", а результаты прямо пропорциональны незначительности реального финансирования явно нереальному объему множества задач, подавляющая часть которых и не требует никакого программного финансирования. Нетрудно видеть, что такие программы уместны и полезны только применительно к компактным территориям, где социальные, экономические, экологические и другие компоненты города или небольшого района действительно сплелись в такой проблемный узел, разрубить который можно только в режиме целевой программы. Это относится и к небольшим депрессивным территориям, о программах оздоровления которых мы ранее писали. Вполне уместна разработка "программ развития" всего и вся и в том изначальном их качестве, которое сейчас отчетливо проявляется в виде долгосрочных и среднесрочных планов комплексного социально-экономического развития района или города, с включением в эти планы компонентов целевых программ (в следующем подразделе мы называем такие документы "планами-программами"). В рамках второго подхода во главу угла ставится не "развитие региона вообще", а решение приоритетных региональных проблем; такие проблемы – принципиально иной предмет регулирования территориального развития; который может быть обоснован как действительно приоритетный; который уже поэтому предполагает концентрацию сил и средств и жесткое выстраивание необходимых действий; который, наконец, легко проверяется и контролируется с позиций не столько расхода средств, сколько достижения конкретного результата (полного или частичного разрешения проблемы). Только с появлением доказанно приоритетных проблем территориального развития (далее мы показываем их конкретные примеры), в качестве целевых предметов регулирования этого развития, планы становятся программами, а сами программы получают определения "целевые". Именно таким является предмет программного регулирования территориального развития в мировой практике. Именно такими, проблемно-ориентированными, должны были бы стать и региональные программы в России. О редакторе
 Швецов Александр Николаевич Доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Федерального исследовательского центра «Информатика и управление» Российской академии наук (ФИЦ ИУ РАН), научный руководитель отделения «Информатика и управление в социально-экономических системах» ФИЦ ИУ РАН. Один из лидеров научной школы системного анализа и регулирования процессов территориального (пространственного) развития. Давно и плодотворно занимается фундаментальными научными исследованиями и прикладными разработками по широкому кругу вопросов регионального и местного развития, федерализма и местного самоуправления, системной оценки предпосылок и последствий социально-экономических реформ и кризисов.
Индивидуально и в соавторстве опубликовал свыше 250 научных работ, в числе которых более 10 монографий. Среди них особое место занимает ряд книг, написанных им в многолетнем сотрудничестве с В. Н. Лексиным: «Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития» (1997, свыше десяти переизданий), «Новые проблемы российских городов» (1999), пятитомник «Муниципальная Россия. Социально-экономическая ситуация, право, статистика» (2001), «Реформы и регионы. Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления» (2012). В соавторстве (с Э. Марквартом) также вышло в свет в РАНХиГС при Президенте РФ учебное пособие «Территориальная организация местного самоуправления и управление городскими агломерациями» (2017). Кроме того, его перу принадлежат персональные монографии: «Экономические ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля» (2002), «Государственная поддержка российских городов» (2002), «Совершенствование региональной политики. Концепции и практика» (2011), «Информационное общество. Теория и практика становления в мире и России» (2012). Имеет большой опыт экспертно-консультативной работы для нужд федеральных и региональных органов государственной власти, муниципальных образований, крупных корпоративных структур, международных проектов. |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||