Белоусова Н.И., Васильева Е.М. Вопросы теории государственного регулирования и идентификации естественных монополий.
Труды Института системного анализа Российской академии наук

Содержание

Предисловие

Вниманию читателей предлагается монография, посвященная исследованию естественных монополий с позиций государственного регулирования отраслей производственной инфраструктуры. Основное внимание при этом уделяется изложению наиболее перспективных теоретических подходов к анализу современных условий функционирования соответствующей сферы, обоснованию процессов ее трансформации и реформирования.

Проблематика естественных монополий остается весьма актуальной на протяжении всего периода российских рыночных реформ в связи с особой важностью для развития национальной экономики инфраструктурных, прежде всего сетевых, подсистем транспорта, энергетики и т.п. Тем более что при проведении реформ нередко отсутствуют необходимые теоретические обоснования и процедуры оценки, в достаточной мере отвечающие специфике естественно-монопольных отраслевых структур, продолжают оставаться дискуссионными. Это относится и к роли государства, возможностям государственного регулирования в условиях масштабного корпоративного строительства в стране.

В работе удачно синтезированы положения развиваемой на Западе современной теории естественной монополии (включая соответствующий инструментарий, успешно апробированный в мировой практике реформ в инфраструктурных отраслях) и авторские подходы как в части методологии построения стратегии реформ, так и в части разработки моделей и методов учета факторов нестационарности экономики при анализе и оценке мероприятий по реформированию отраслей естественной монополии. Более того, авторам удалось, исходя из современных представлений о естественных монополиях, провести критический анализ отечественного законодательства в данной области.

Центральным элементом методологии – принимая во внимание генезис отечественных естественных монополий и пока еще недостаточную изученность их как объектов регулирования – можно считать предлагаемое в работе эшелонирование задач анализа, выявления сущностных свойств реформируемых объектов (их идентификации на различных сегментах отраслевого рынка) и задач поиска эффективных мер государственного регулирования (не только ценового, но структурного, контрактного, а также их сочетаний) с учетом специфики объекта и стадии трансформации. С этих позиций чрезвычайно полезным может оказаться включение в рассмотрение теоретических моделей конкурентоспособных рынков, совместимых с естественной монополией – особенно, если учитывать направленность российских реформ в данной сфере на создание условий для развития работоспособной конкуренции.

Представляет интерес, прежде всего в методическом плане, расширенное (по сравнению с традиционным) описание отраслей естественной монополии (к сожалению, лишь на примере транспорта) с привлечением разнообразного фактического материала, что позволяет авторам количественно характеризовать процессы реформ через широкий спектр статистических показателей и моделей оценки. При этом в большинстве случаев речь идет о формировании оценок экономической динамики (в том числе с использованием обобщенных индексных методов) – и при анализе естественной монополии как объекта регулирования, и при построении вариантов стратегий.

Несмотря на явную теоретическую направленность монографии, авторы уделили значительное внимание специально разработанным примерам (в том числе с использованием расчетных моделей), удачно иллюстрирующим возможности приложений разрабатываемых методологических и методических подходов к решению конкретных управленческих задач по регулированию естественных монополий. Это и примеры по учету инфляции и структурных сдвигов при формировании оценок технологических детерминант (или их дискретных аналогов), и примеры по анализу конкурентной среды и оценке конкурентоспособности естественно-монопольных отраслевых структур при различных способах сегментации отраслевого многопродуктового рынка, а также – по обоснованию мероприятий структурного регулирования.

Авторы монографии – к. э. н. Н.И.Белоусова и к. э. н. Е.М.Васильева, выпускники Московского Государственного Университета им.М.В.Ломоносова (соответственно экономического и механико-математического факультетов) проводили исследования в области транспорта в Институте комплексных транспортных проблем при Госплане СССР. Затем исследования были продолжены и обобщены в созданной по инициативе академика С.С.Шаталина лаборатории Института системного анализа РАН по проблемам производственной инфраструктуры (в настоящее время – лабораторией по системному анализу эффективности естественных монополий). Представленные в работе результаты в определенной мере и являются итогом указанных многолетних исследований, осуществляемых последние полтора десятилетия, в том числе в рамках грантов РФФИ и РГНФ.

В целом монография, написанная на базе системной методологии весьма эрудированными специалистами, представляется весьма своевременной, интересной и полезной для занимающихся вопросами государственного регулирования и отраслевого анализа в сфере естественных монополий научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов экономических вузов, а также сотрудников антимонопольных служб и менеджмента инфраструктурных корпораций.

Из введения

Проблемы, связанные с государственным регулированием и идентификацией естественно-монопольных отраслевых структур, их анализ и подходы к решению, особенно для нестационарной экономики, требуют, прежде всего, описания самого объекта с использованием определенной методологии и методического инструментария, с учетом условий трансформационного спада или подъема. Речь идет об исследовании возможностей выработки мер государственного регулирования естественных монополий в рамках триады: объект (его описание через систему социально-экономических характеристик) – методология и методы (выбор модельного инструментария, направленного не только на описание, но и на оптимизацию характеристик деятельности, и отвечающего как специфике объекта, так и периоду трансформации) – период трансформации экономики и общества (спад, подъем, стагнация, относительная стабилизация, устойчивый рост и т.п.).

Отправной точкой исследования могут служить подходы к оценке отраслей производственной инфраструктуры, прежде всего транспорта. В зависимости от целей исследования, используемых теоретических моделей анализа, принятого языка описания объекта и т.п. предпочтение может отдаваться тем или иным характеристикам. По сложившейся еще в условиях централизованно управляемой экономики традиции исходным элементом философии экономического анализа отраслей производственной инфраструктуры являлось определение значимости этих отраслей в народном хозяйстве в целом, выявление места этих отраслей, в том числе через удельные веса в основных макроэкономических показателях (прежде всего, таких как валовой общественный продукт, национальный доход, основные производственные фонды и капитальные вложения, среднегодовая численность занятых в экономике).

Для иллюстрации остановимся на характеристике места транспорта в народном хозяйстве. Прежде всего, отметим, что транспорт, как элемент производственной инфраструктуры, создает наиболее общие условия функционирования общественного производства и жизнедеятельности индивидуумов, обеспечивает процессы обращения, участвует в международном разделении труда, является важным компонентом национальной безопасности. Транспорт России – так же как и ранее, до распада СССР – продолжает обслуживать значительную территорию и представляет собой большую и сложную систему – как в техническом, так и в социально-экономическом отношении. Транспортная система России включает в себя все виды транспорта: железнодорожный, автомобильный, морской, речной, трубопроводный и воздушный. Их роль в осуществлении процессов обращения продукции, удовлетворении платежеспособного спроса населения неравнозначна, особенно учитывая совокупность обстоятельств, связанных с географией страны, масштабами и неравномерностью освоения ее территории, размещением производства и характером расселения, отдаленностью многих сырьевых источников от пунктов их обработки и потребления и т.п. Транспорт России – как грузовой, так и пассажирский – участвует в международных перевозках – как транзитных, так и экспортно-импортных, причем в условиях развития интеграционных процессов и создания транснациональных транспортных коридоров, это направление деятельности может рассматриваться как весьма перспективное.

При оценке значимости транспорта в экономике страны – исходя из удельных весов в важнейших макроэкономических показателях – следует иметь в виду, что с развитием статистического учета, приведением отечественной статистики в соответствие с принятыми в мировой практике формами и способами, введением системы национальных счетов происходит и трансформация статистически фиксируемых макроэкономических агрегатов. Соответственно определяются доли транспорта в ВВП, инвестициях в основной капитал (по всем источникам финансирования), оплате труда наемных работников и т.п.

Так, доля транспорта в ВВП в 2003 г., согласно оценкам Госкомстата России в рамках системы национальных счетов, составила 7,0% (без снятия с общего объема ВВП косвенно измеряемых услуг финансового посредничества, в основных ценах) – т.е. это, скорее всего, несколько заниженная оценка. Кроме того, согласно данным системы национальных счетов России за 2003 г., по счету производства на транспорт в части использования ресурсов в процессе производства (т.е. по промежуточному потреблению) приходится 6,8%; по счету образования доходов доля в оплате труда наемных работников – 6,7% (без учета скрытой оплаты труда как на транспорте, так и в народном хозяйстве в целом). Доля транспорта в сальдированном (положительном) финансовом результате (прибыль минус убыток крупных и средних организаций) составила 6,3%, а в общем объеме платных услуг населению – 22,9%.

Доля транспорта в основных фондах (производственных и непроизводственных) – 29,2% (при расчете по полной учетной стоимости, на начало года); в инвестициях в основной капитал (по крупным и средним организациям) – 18,4%; доля транспорта в среднегодовой (среднесписочной) численности работников организаций составила 6,7%, в потреблении электроэнергии – 8,3%.

* * *

Расчеты по характеристикам удельных весов производственной инфраструктуры в макроэкономических показателях приводили обычно к следующим выводам: доля инфраструктурных отраслей в производимой продукции оказывалась относительно небольшой, особенно по сравнению с долями в потребляемых ресурсах. Объяснения этой ситуации вполне резонно связывали с недоучетом в ценах на услуги и, соответственно, в стоимостных показателях продукции инфраструктуры оценок экстерналий, внешних эффектов (экономических, экологических, социальных и др.). Эти эффекты значительны именно для инфраструктурных отраслей (их уровень может достигать 40% и даже более от масштабов деятельности – если принимать в расчет оценки упущенной выгоды), причем проявляются они не только в базисных, неинфраструктурных отраслях производства, но и в социальной сфере, применительно к которой получение подобных оценок сталкивается с дополнительными трудностями и еще большими условностями расчетов.

С другой стороны, объективно имела (и имеет) место присущая инфраструктуре высокая ресурсоемкость, особенно фондоемкость и капиталоемкость, обусловленная, прежде всего, спецификой сетевой технологии производства инфраструктурных услуг, длительными сроками проектирования и строительства объектов, необходимостью наличия резервов пропускных и провозных способностей (в том числе из-за неравномерности перевозок, возможных резких колебаний загрузок сетевых объектов и т.п.). Соответственно, обосновывалась целесообразность выделения значительных объемов инвестиций на поддержание и развитие производственной инфраструктуры, которые, преимущественно выделялись из централизованных источников. В силу недостаточности объемов инвестиций в рассматриваемую сферу (наряду с во многом иллюзорной возможностью инерционного, замедленного исчерпания резервов производственных мощностей) происходило постепенное устаревание материально-технической базы, усиливалась степень износа мощностей; в итоге накапливалось отставание отраслей производственной инфраструктуры от потребностей народного хозяйства, складывался характерный для России второй половины XX в. "запаздывающий" тип развития инфраструктуры.

Рассмотрение отраслей производственной инфраструктуры как элемента народного хозяйства, согласно методологии системного анализа, следует дополнять изучением этих отраслей как относительно автономных подсистем, развивающихся по собственным присущим им закономерностям, в том числе в части характеристик потенциала отраслей инфраструктуры, технологических, институциональных и др. особенностей производства услуг. Так, прежде всего, рассматриваются такие показатели, как протяженность сетевых объектов инфраструктуры, уровень технического состояния постоянных устройств и подвижного состава, другие характеристики производственно-технического потенциала, определяющие возможность выполнения предъявляемых объемов спроса на продукцию и услуги. Показатели подобного типа используются в отраслевом анализе при изучении деятельности инфраструктурных объектов, определении оптимальных режимов их функционирования и развития, в том числе, в рамках специальных систем экономико-математических моделей, учитывающих специфику сетевых технологий производства услуг. Для условий централизованно управляемой экономики эти подходы в 70-х гг. были реализованы при формировании управленческих решений с использованием автоматизированных систем плановых расчетов (АСПР, применительно к транспорту – АСПРТ) для различных временных горизонтов (см., например, [Козин и др., 1981]).

В современных российских условиях не только во многом сохраняются (и могут быть весьма полезными) традиционные подходы к анализу и управлению в отраслях производственной инфраструктуры, но и формируются элементы новой методологии, связанные с развитием рыночных отношений, трансформацией ряда ключевых понятий и представлений, появлением новых сфер экономического анализа. Например, речь идет о возможностях рассмотрения спроса и как экзогенного, и, в определенной мере, как эндогенного параметра относительно хозяйствующего субъекта, в частности, когда предприятие-монополист на некотором сегменте рынка может регламентировать объем выпуска, искусственно "сузить" предъявляемый спрос исходя из своих корпоративных, а не общественных интересов. Важными новыми направлениями методологии являются такие, как исследование в нормативном и поведенческом аспектах интегрированных корпоративных систем в отраслях производственной инфраструктуры; выделение сферы их естественной монополии и поиск эффективных мер и механизмов государственного регулирования; изучение возможностей оптимизации технологии производства инфраструктурных услуг, прежде всего на базе подходов, связанных с экономией отраслевых издержек при экзогенно заданном спросе (в ситуации, когда хозяйствующий субъект подпадает под действие условий Публичного договора).

Ряд направлений экономического анализа выходит на первый план в связи с оценкой обществом – чаще негативной – деятельности отечественных естественных монополий в период трансформации экономики, осуществляемой в ходе реформ ценовой политики, прежде всего в части завышения цен на продукцию и услуги инфраструктурных отраслей по сравнению с другими секторами экономики. Соответственно требуются обоснования экономически целесообразного с позиций общества уровня цен как на конечную продукцию – тарифов на электроэнергию, грузовые и пассажирские железнодорожные перевозки, транспортировку нефти и газа и т.п., так и на промежуточную – цен доступа (прежде всего, в условиях появления на потенциально-конкурентных сегментах отраслевого рынка независимых операторов).

Далее, будут представлены возможности расширения и, как мы надеемся, углубления описания рассматриваемых объектов, в том числе с использованием модельного инструментария для выбора и обоснования эффективных мер государственного регулирования с учетом специфики реформируемых объектов и условий нестационарной экономики.

Отметим, что основные положения настоящей работы по вопросам государственного регулирования и идентификации естественных монополий разрабатывались авторами в процессе выполнения плановых научно-исследовательских тем в ИСА РАН, а также исследований, которые в течение целого ряда лет поддерживались Российским фондом фундаментальных исследований (например, проекты N00–06–80303 и N03–06–80161; в настоящее время проект N06–06–08010) и Российским гуманитарным научным фондом (например, проекты N00–02–00166а и N03–02–00068а) – в рамках грантов под руководством д. э. н., проф. В.Н.Лившица.

В целом логика изложения предлагаемой работы такова. В первой главе внимание сконцентрировано на рассмотрении такого, достаточно нового для нашей страны в условиях трансформации, объекта экономического анализа и регулирования, как естественно-монопольные отраслевые структуры. Обсуждаются подходы к формированию их адекватной оценки, в том числе, через характеристики эффективности деятельности, анализируются некоторые институциональные аспекты реформирования отраслей естественной монополии, включая факторы и хронологию реформ, элементы законодательной базы (прежде всего – основополагающий в рассматриваемой области Федеральный закон 1995 г. "О естественных монополиях"). При этом важное место в главе отведено элементам статистического анализа и оценки деятельности естественно-монопольных отраслевых структур в условиях трансформационного спада и подъема с использованием иллюстративного материала (как общедоступных данных официальной статистики, так – по отдельным направлениям анализа – и расчетных характеристик, формируемых по специальным моделям).

Во второй главе предлагаются существенные элементы методологии государственного регулирования естественно-монопольных отраслевых структур, позволяющей, исходя из системного представления естественной монополии как объекта регулирования, аккумуляции мирового опыта теории и практики реформ в рассматриваемой сфере, разрабатывать основные положения стратегии проведения реформ с учетом специфики объекта и особенностей периода трансформации отечественной экономики. С использованием современной теории естественной монополии выделяются ключевые проблемы государственного регулирования, дается их структуризация с учетом нормативных и поведенческих аспектов, проводится детальный критический анализ законодательной базы в рассматриваемой сфере. Предлагается – применительно к условиям нестационарной экономики России – определенный спектр эффективных методов и механизмов государственного регулирования естественно-монопольных отраслевых структур, включая структурное, ценовое и контрактное регулирование, а также подходы к формированию конкурентных сред, совместимых с естественной монополией. В рамках предлагаемых схем построения вариантов стратегии реформирования естественных монополий рассматриваются возможные способы согласования отдельных мер и механизмов государственного регулирования в различных институциональных средах.

В третьей главе рассматриваются теоретические модели идентификации естественных монополий (прежде всего, установления факта наличия или отсутствия естественной монополии), а также теоретические и расчетные модели оценки эффективности их реформирования как элементы в системе государственного регулирования. Основное содержание главы связано с рассмотрением возможностей формализованного описания естественной монополии в рамках подхода, базирующегося на оптимизации отраслевых издержек, т.е. через систему специальных характеристик – технологических детерминант, формируемых на основе многопродуктовых функций издержек. Разработанный для условий стационарной рыночной экономики и хорошо зарекомендовавший себя в практике отраслевого анализа, этот подход широко используется вплоть до настоящего времени при проведении реформ естественных монополий в системе государственного регулирования различных стран. В главе обсуждаются методические подходы к использованию в условиях нестационарной экономики технологических детерминант естественных монополий в системе априорных и апостериорных оценок эффективности реформ в рассматриваемой сфере, в том числе, применительно к развитию сетевых инфраструктурных подсистем. Предлагаются – с использованием обобщенных индексных методов – модели оценки динамики отдельных технологических детерминант (их дискретных аналогов) с учетом ряда важнейших факторов нестационарности (прежде всего, инфляции и структурных сдвигов); в иллюстративных целях приводятся некоторые результаты экспериментальных расчетов применительно к отечественному железнодорожному транспорту периода реформ.

В четвертую главу вынесены примеры теоретических моделей, иллюстрирующие возможности использования технологических детерминант при моделировании и оптимизации тех или иных мероприятий в рамках государственного регулирования процессов реформ в сфере естественной монополии. Построены некоторые простейшие модели оценки шагов структурного регулирования (с целью снижения отраслевых издержек), формирования эффективной конкурентной среды, анализа конкурентоспособности естественно-монопольных отраслевых структур в зависимости от способов сегментации отраслевого многопродуктового рынка.

Главы 1 и 4, а также введение, вставки 1–3 и заключение – написаны Н.И.Белоусовой и Е.М.Васильевой (совместно); глава 2 – Н.И.Белоусовой; глава 3 – Е.М.Васильевой.

Об авторе

Васильева Елена Михайловна

Кандидат экономических наук (1978), старший научный сотрудник (1984), работает в Институте системного анализа РАН с 1981 г. Окончила механико-математический факультет МГУ имени М. В. Ломоносова (1971) и аспирантуру Института комплексных транспортных проблем при Госплане СССР (1976). Область научных интересов — моделирование процессов функционирования и развития инфраструктурных (прежде всего транспортных) подсистем, анализ динамики показателей эффективности, системная оценка естественно-монопольных отраслевых структур стационарной и нестационарной экономики. С 1993 г. — доцент кафедры экономики и финансов Московского института экономики, политики и права; с 2006 г. — доцент кафедры оценки эффективности инвестиционных проектов Московского физико-технического института (факультет инноваций и высоких технологий). Автор более 90 научных работ, опубликованных в 1974–2008 гг.