|
Содержание
Предисловие
В июне 2003 г. вступил в силу ратифицированный в мае того же года парламентом РФ "Договор между Российской Федерацией и Литовской Республикой о российско-литовской государственной границе" от 24 октября 1997 г., подписанный Б. Ельциным во время визита в Москву тогдашнего президента Литвы А. Бразаускаса. В ряду других пограничных соглашений РФ новейшего времени, договор с Литвой занимает особое место: ни одна другая бывшая союзная республика (не говоря уже о прибалтийских), не имела после 1991 г. столько "территориальных долгов" перед РФ, и ни один другой договор не имел такого значения для обеспечения наших интересов в прибалтийском регионе в новых геополитических условиях, возникших в начале 1990-х гг. Договор, закрепивший бывшую административную (в 1991–2003 гг. – временную) границу РСФСР с Литовской ССР в качестве государственной, серьезно осложнил положение РФ в Прибалтике (в первую очередь в транспортной и военно-стратегической сфере), и вызвал справедливую критику со стороны тогдашнего парламента (и Государственной Думы, и Совета Федерации) РФ и протесты общественности страны (в первую очередь, жителей и властей Калининградской обл.). Именно это обстоятельство в немалой степени способствовало тому, что ратификация состоялась только в 2003 г. (впервые договор был внесен президентом Ельциным на ратификацию еще в ноябре 1999 г.), а сама процедура ратификации на ее завершающей стадии – несмотря на очевидное давление со стороны исполнительной власти – несколько раз откладывалась, растянувшись на несколько месяцев (с осени 2002 до мая 2003 г.). Непосредственно увязанная с введением с 1 июля 2003 г. т. н. упрощенной системы российского гражданского транзита в Калининградскую область (далее – КО), ратификация была преподнесена, как большой "прорыв" в российско-литовских отношениях, позволяющий снять многие проблемы, связанные как с анклавным (эксклавным) положением КО, так и с собственно отношениями между двумя государствами, которые никак нельзя было назвать идеальными. Между тем анализ политической ситуации в Прибалтике и Европе в начале 2000-х гг. и в настоящее время (мало изменившейся о сравнению с 2003 г.) свидетельствует о том, что в сегодняшних условиях указанный договор противоречил и противоречит официально декларируемым национальным интересам России (в частности, об обеспечении единства государственной территории и недопущении ограничения свободы передвижения российских граждан в КО, как части территории РФ), несет потенциальную угрозу безопасности страны и, потому, требовал серьезной доработки с учетом комплекса вопросов, связанных как с российско-литовскими отношениями, так и с внешнеполитическими задачами РФ в прибалтийском регионе в целом. Кроме того, договор 1997 г. справедливо рассматривался как самый надежный – и, по существу, единственный – дипломатический инструмент нашей политики, способный удержать Литву от проведения жесткой и далеко не дружественной политики в отношении РФ, в частности, от ее вступления в НАТО. Прежде всего, потому, что после распада СССР, а также принятия литовским руководством в 1990–91 гг. в "угаре борьбы" с "тоталитарным советским прошлым" ряда официальных актов об "аннулировании" некоторых международных договоров, в частности, договора о вхождении Литвы в состав СССР 1940 г. (при всей правовой абсурдности аннуляции "задним числом" юридических актов, которые уже давно состоялись), значительные части нынешней территории Литвы, полученные ей от Советского Союза или во время нахождения в составе СССР, как бы "повисли в воздухе", лишившись своей правовой базы, что означало необходимость серьезного правового обсуждения их нового статуса. В этих условиях нератификация Пограничного договора 1997 г., или ратификация его с известными оговорками (например, об обеспечении свободного (бесплатного) и беспрепятственного российского гуманитарного и военного транзита через территорию Литвы в КО), давала РФ серьезный инструментарий для решения наших внешнеполитических задач не только в Прибалтике, но и в Европе в целом. В этой связи рассмотрим негативные для России последствия ратификации Договора Ельцина-Бразаускаса с точки зрения политической ситуации 2003 г. и сегодняшнего дня. За основу возьмем распространенное в Государственной Думе РФ накануне ратификации пограничного соглашения (май 2003 г.) экспертное заключение, наиболее четко отражающее "болевые точки" данного соглашения (см. Приложение N 4). Итак, отрицательные для российских интересов последствия ратификации в то время суммарно сводились к следующему. 1. Увязываемая ратификация Договора 1997 г. с планируемым введением с первого июля 2003 г. новой системы организации пассажирского транзита в Калининградскую область, является не обоснованной и искусственной. Соглашение между РФ и Евросоюзом от 11 ноября 2002 г., которым определяется порядок организации сухопутного гражданского транзита в КО, не предусматривает обязательной ратификации Пограничного договора 1997 г. (который в этом соглашении вообще не упоминается) в качестве условия для введения указанной системы транзитного сообщения с областью. Достигнутые в последнее время с литовской стороной договоренности в отношении режима проезда российских граждан в КО и обратно, носят чисто технический характер и не затрагивают существа проблемы: отсутствия фактической свободы передвижения в область (необходимость получения Упрощенного Транзитного Документа (УТД), выдаваемого с разрешения литовских властей за плату – пусть и незначительную – в качестве основания для проезда в КО, никак нельзя рассматривать, как свободу транзита). Это противоречит общепринятым нормам международного гуманитарного права (свобода передвижения по территории своего государства) и сложившейся международной практике (организация свободного транзита по т. н. "польскому коридору" в 1920–30-х гг., безвизовый проезд из ФРГ в Западный Берлин), нарушает права российских граждан и противоречит официально заявленной позиции РФ о недопущении ограничения свободы передвижения в и из КО. 2. Не существует никакой непосредственной связи между ратификацией Договора о границе и заключением российско-литовского Договора о реадмиссии (подписанного 12 мая т.г.), на чем настаивает литовская сторона, поскольку Брюссельские договоренности Россия-ЕС от 11.11.2002, как отмечалось, пограничный договор 1997 г. вообще не упоминают. "Увязка" литовской стороной этих двух разных вопросов является, в этой связи, совершенно неправомерной, извращающей суть Брюссельских договоренностей, попыткой в очередной раз добиться для себя дополнительных односторонних уступок со стороны России. 3. Достигнутые договоренности никак не затрагивают и не решают проблему военного российского транзита в КО, который, в условиях предстоящего вступления в НАТО трех прибалтийских республик, приобретает важнейшее военно-стратегическое значение, напрямую связанное с обеспечением безопасности России в этом регионе. Действующее ныне ежегодно продлеваемое соглашение о выводе российского военного имущества из ФРГ, которым регулируется транзит российских военных грузов через территорию Литвы, может быть в любой момент пересмотрено или аннулировано литовской стороной в одностороннем порядке, что может привести к сухопутной военной изоляции КО от "материковой" России. 4. Договор 1997 г. является последним формальным препятствием для вступления Литвы в НАТО, поскольку в соответствии с уставными документами Северо-Атлантического альянса, страна-кандидат не должна иметь неурегулированных территориальных или пограничных вопросов с соседними государствами. 5. За время нахождения в составе Советского Союза Литва получила около трети своей современной территории. Ратификация Договора 1997 г. "прощает" Литве все ее многочисленные "территориальные долги" России (среди которых на первом месте по своей значимости стоит вопрос о Клайпеде и Клайпедской области, права на которые, бесспорно, сейчас принадлежат России), не предоставляя, при этом, РФ никакой реальной компенсации и лишая ее этого важнейшего инструмента нашей прибалтийской политики. 6. Литва проводит последовательную недружественную политику в отношении России, наглядным подтверждением которой является принятый в 2000 г. Литовским сеймом закон о компенсации за т. н. "советскую оккупацию Литвы" в размере 20 млрд. долл. При этом Литва отнюдь не собирается возвращать "оккупанту" вложенные в советский период в ее экономику средства, которые, по данным Минэкономразвития РФ, за годы вхождения Литвы в состав Союза ССР составили более чем 72 млрд. долл. (см. Справку Минэкономразвитя РФ). Преждевременная ратификация Пограничного договора 1997 г. снимет последние ограничения и даст литовским властям возможность дальнейшего усиления антироссийской политики, включая прямое предъявление нам "исков" за "ущерб от оккупации" и оказание давления в вопросе о "Калининградском транзите". 7. Наконец, ратификация Договора 1997 г. в нынешних условиях является юридически неправомерной (и с точки зрения внутреннего российского, и международного права), поскольку противоречит Договору о создании союзного государства России и Белоруссии от 8.12.1999, вступившего в силу 21.01.2000, в соответствии с которым пограничные соглашения не являются более внутренним делом только РФ и РБ, а относятся к ведению Союзного государства и совместному ведению государств-участников". Итак, повторим, эти оценки относятся к весне 2003 г. Если оставить в стороне последний седьмой пункт (состояние дел со строительством Союзного Государства – не говоря уже о соблюдении каких-то "правовых формальностей" – сейчас, увы, слишком очевидно), следует констатировать, что практически все перечисленные в заключении негативные прогнозы и оценки за прошедшие годы, к сожалению, подтвердились и стали реальностью. Ратификация пограничного договора не только не решила проблему "Калининградского транзита" (ни с гуманитарной, ни с военной точки зрения), но и не сделала Литву сколько-нибудь более лояльным (не говоря уже "благодарным" или дружеским) по отношению к РФ государством, готовым учитывать наши интересы. Вступившая в НАТО Литва остается страной, проводящей, как и прежде, весьма недружескую политику в отношении РФ, отказывающаяся заключать договор о российском военном транзите в КО, поддерживающая Польшу в ее стремлении убрать памятники советским солдатам-освободителям, не перестающая называть Россию "оккупантом" и "душителем литовской свободы", отнюдь не собираясь, при этом, вернуть этому "оккупанту" все то, что от него было получено, включая почти всю современную литовскую промышленность и около трети ее современной территории (см. Часть 3.3, 3.4). Более того, официально принявшей упомянутый выше закон о компенсации "за советскую оккупацию Литвы 1940–1991 гг.", которая первоначально была "оценена" в 276 млрд. долл. США, а затем "снижена" до 20 млрд. долл. (см. Приложение N 6). В связи с упоминанием о территориальных приобретениях Литвы, представляется необходимым подробнее рассмотреть именно "погранично-территориальные" последствия ратификации договора 1997 г., имея в виду, что эта "составляющая" была одной из главных – если не главной – проблем и при его заключении, и при ратификации. Итак, "территориальные долги" Литвы Российской Федерации, возникшие в связи с распадом СССР (повторим, территории, полученные или сохраненные Литвой от Советского Союза и благодаря Советскому Союзу, составляют около трети от ее довоенной (1939 г.) территории), о которых нынешние литовские власти предпочитают не вспоминать, сводились к следующим. 1. Стоявшая во всех отношениях – и по своей экономико-политической значимости, и по "правовой чистоте" – на первом месте проблема Клайпеды и Клайпедской области (края) – северной части бывшей Восточной Пруссии (южная была отдана Польше), которая в 1945 г., в соответствии с решением Потсдамской конференции союзных держав, вместе с Кёнигсбергом была передана СССР (на переданных территориях в 1946 г. была образована Кёнигсбергская обл. РСФСР, в 1947 г. переименованная в Калининградскую). С этого момента юридический статус этой территории стал предметом не международно-правового, а исключительно внутреннего регулирования законодательством Союза ССР. Права СССР – а после 1991 г. его правопреемника РФ – на Кёнигсберг и Клайпеду были подтверждены в ряде международных документов (договоров), в частности, в Заключительном акте по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. и Договоре об окончательном урегулировании в отношении Германии от 12.04.1990. Поскольку Мемель (историческое немецкое название Клайпеды) наряду с Кенигсбергом всегда являлся частью Восточной Пруссии, то и Калининградская область РФ, и нынешний Клайпедский район Литвы с правовой точки зрения составляют одно целое – территорию, переданную Советскому Союзу после окончания второй мировой войны из состава этой бывшей провинции Германии (в 1947 г. решением Совета союзных держав государство Пруссия было ликвидировано). Административно переданная в 1947–1950 гг. советским правительством под управление органов власти Литовской ССР – субъекта советского федеративного государства, а не независимой Литве, Клайпедская область, при этом, юридически сохранила союзный суверенитет. Никаких официальных документов, санкционирующих собственно передачу ее в состав ЛССР – как это предусматривалось Конституциями СССР и Союзных республик – органами государственной власти Союза ССР, при этом, повторим, принято не было, что подчеркивает чисто административный характер этого переподчинения. Таким образом, Российская Федерация, как правопреемник Советского Союза, в 1991–2003 гг. (до вступления в силу Пограничного договора 1997 г.) имела все юридические основания считать Клайпедскую область частью своей территорией, временно находящуюся под управлением Литвы (подробнее этот вопрос будет рассмотрен в Части 2). 2. Вопрос о Виленской (Вильнюсской) области, переданной Советским Союзом Литве в соответствии с договором от 10 октября 1939 г. из состава польских территорий, отошедших к Советскому Союзу в 1939 г. При этом передача Вильно была обусловлена согласием Литвы на размещение на ее территории советского 20-тысячного воинского контингента. 3. Непосредственно связанный с "Виленским" вопрос о переданных Литве в августе 1940 г. при ее вхождении в состав СССР из состава Белоруссии трех прилегающих к Виленской области районах компактного проживания литовского населения (Свенчанский район, части Видзовского, Годутишковского, Островецкого, Вороновского и Радунского районов), на территории которых, в частности, расположен известный курорт Друскининкай. В настоящее время эти территории полностью слились с Вильнюсской областью, однако, имеют, при этом, совершенно особый правовой статус. 4. Вопрос о находящемся ныне в составе Литвы т. н. "юго-западном литовском анклаве" (современные Мариямпольский и Алитусский уезды), который должен был отойти к Германии и за сохранение которого в составе Литовской ССР Советский Союз в 1941 г. заплатил Германии 7,5 млн. долларов золотом. Территория, которая в начале 2000-х гг. приобретала особую значимость, так как, при соответствующих договоренностях, давала возможность организации транспортного коридора в КО в обход существующего, что могло бы в принципе вообще снять проблему "Калининградского транзита" (подробнее об этом см. Часть 1). Поскольку, как отмечалось, литовские власти в 1990-х гг. приняли ряд официальных актов о непризнании советско-германских договоров 1939 г. и договора о вхождении Литвы в состав СССР в 1940 г., что юридически означало возврат современной Литвы к границам Литовской республики 1939 г., все перечисленные вопросы приобретали свою правовую актуальность и подлежали, как минимум, обсуждению и урегулированию на государственном уровне, чего со стороны РФ сделано не было (почему, вопрос отдельный). Юридически – с формально-правовой точки зрения – это стало возможным после декабря 1991 г., когда все административные границы между бывшими советскими республиками стали временными до своего договорного оформления уже в качестве государственных границ между новыми независимыми государствами. Временной была в 1991–2003 гг., как уже отмечалось, и граница между Российской Федерацией и Литвой, что подтверждается, в частности, принятым Верховным Советом РФ Постановлением от 4 ноября 1992 г. (подтвержденным, в свою очередь, Постановлением ВС РФ от 1.04.1993), в соответствии с которым российско-литовской границе был придан временный статус государственной границы до заключения соответствующего пограничного договора (см. Приложение N 7). Именно перечисленные "территориальные долги", повторим, являлись нашим главным "аргументом" (инструментарием) против вступления Литвы в НАТО, поскольку одним из главных формальных условий для вступления в эту организацию (формальных, поскольку хорошо известно, что "политическая установка" для запада выше закона, в т. ч. собственного), в соответствии с уставными документами Альянса, повторим, является отсутствие у кандидата на вступление неурегулированных "погранично-территориальных" вопросов с соседними государствами. Можно сказать, – зачем было возвращаться к прошлому, к событиям и документам 60-летней давности: что ушло, то ушло (аргумент, активно использовавшийся, в частности, российской исполнительной властью). Это неверный подход. Да – не в практике России – СССР (внешнеполитическая доктрина которых – в том числе в погранично-территориальных вопросах – была традиционно ориентирована на существующее положение дел, настоящее, а не на события и реалии прошлого, которые рассматривались как историко-правовой фон, но не более того) вспоминать историю, но если наши оппоненты на это идут, у нас было полное право сделать то же самое, – в политике надо отвечать за свои действия, особенно за правовые решения, поскольку юридические последствия таких решений включают не только права, но и обязательства. В области международных отношений – в первую очередь. Тем более что в случае с Клайпедой после 1991 г. возникла вообще принципиально новая правовая ситуация, дававшая нам, повторим, неоспоримые юридические преимущества в этом вопросе. Тем более что, как показывает практика, в большинстве случаев историческое и правовое преимущество в вопросах территориально-пограничных отношений с соседними государствами на нашей стороне. В вопросах с Литвой – точно. В этом смысле история российско-литовского пограничного договора весьма напоминает историю с территориальными претензиями Японии на южные Курилы. Не мы начали первыми ссылаться "на историческую принадлежность" Курил в качестве основания для доказательства законности их вхождения в состав СССР-РФ, хотя имели на это и право, и основания и то, что затеянный Японией спор в результате – с историко-правовой точки зрения – оказался не в пользу японцев, лишь подтверждает сказанное. Ничего из перечисленного инструментария, однако, российская власть не задействовала, закрепив – после упорной борьбы с собственной общественностью и парламентом – бывшую административную границу между РСФСР и Литовской ССР в качестве государственной, простив "новой Литве" все "территориальные долги", открыв путь в НАТО, не получив, при этом – кроме "разрешительного" – т. е., фактически, визового права российских граждан на проезд в Калининградскую область – ничего взамен. В этом смысле история заключения и ратификации российско-литовского договора о границе является историей упущенных возможностей и, одновременно, хорошим примером и уроком того, как не следует поступать в международных отношениях в угоду политической конъюнктуре, стереотипам мышления и наивным надеждам на то, что кто-то с благодарностью "оценит" "благородный и широкий дружеский жест" по односторонней уступке своих позиций. Особенно, когда речь идет об отстаивании своих национальных интересов. Истории "пограничных отношений" с Литвой в 1919–2003 гг. и последнему российско-литовскому пограничному соглашению 1997 г. и посвящено настоящее издание. ***** О структуре и содержании издания. Оно включает Предисловие, три Части и Приложение. В первой части рассматривается общая история формирования территории Литвы и литовской границы в 1919–1950 гг., а также "территориальный вопрос" в российско-литовских отношениях после в 1991–2003 гг. Вторая часть посвящена истории Мемеля и Мемельского края от момента основания рыцарями-крестоностцами в XIII веке до окончания первой мировой войны и в период 1919–1945 гг., а также истории "Клайпедского вопроса" в послевоенный период (1950–2003). Третья часть содержит справочно-информационные и исторические материалы по рассматриваемой теме. В Приложении содержатся тексты договоров и соглашений, выдержки из законов и другие правовые акты, имеющие отношение к истории заключения и ратификации последнего российско-литовского Пограничного договора 1997 г. Об авторе
 Плотников Алексей Юрьевич Профессор, член Экспертного совета Комитета Государственной Думы по безопасности. Специалист по вопросам территориальной безопасности, пограничных претензий и конфликтов, пограничного размежевания, автор многочисленных публикаций в периодической печати.
Автор коллективных монографий: «Русские Курилы: история и современность. Сборник документов по истории формирования русско-японской и советско-японской границы» (М., 1995, 2002; в соавторстве с В. К. Зилановым, А. А. Кошкиным, И. А. Латышевым, И. А. Сенченко); «Коса Тузла. Сборник документов и материалов» (М., 2006; в соавторстве с О. И. Гореловым и В. Г. Гойденко). |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
