Дегтерев Д.А. Содействие международному развитию:
Эволюция международно-правовых режимов и эффективность внешней помощи. Изд. стереотип.

Оглавление

Введение

На протяжении всей истории человечества между странами наблюдаются существенные разрывы в уровнях социально-экономического развития. Ускорение темпов роста экономики в расчете на душу населения в последние 100-200 лет привело к увеличению неравенства и формированию группы развитых стран (т.н. "золотой миллиард") и развивающихся стран. В то время как ряд развивающихся стран (новые индустриальные страны) достигли успехов в  преодолении разрыва в уровнях экономического развития, в наименее развитых странах напротив наблюдается ухудшение социально-экономической обстановки.

В сложившихся условиях особую актуальность приобретает содействие международному развитию, направленное на нейтрализацию негативных последствий разрыва в уровнях дохода между разными странами. В рамках программ СМР развитые страны оказывают официальную помощь развитию развивающимся странам и странам с переходной экономикой.

В начале XXI века центры экономической силы смещаются в  азиатско-тихоокеанский регион. Соответственно, возрастает роль решения международных проблем в более широких форматах, в т.ч. в рамках "Большой двадцатки", БРИКС, Шанхайской организации сотрудничества и др. Наглядно возросшую роль развивающихся стран в мировых экономических и политических процессах демонстрирует Дохийский раунд 2001 г. многосторонних переговоров в  рамках Всемирной торговой организации, на котором развивающиеся страны окончательно отказались идти на односторонние уступки развитым. Имея давние традиции сотрудничества как с первой, так и со второй группой стран, РФ в  каждом конкретном случае принимает взвешенное решение относительно перспектив коалиционного взаимодействия на международной арене, каждый раз оценивая величину возможного выигрыша или проигрыша, вероятность на успех в  рамках той или иной коалиции.

Ситуация усложняется еще и тем, что существующая архитектура международно-правовых отношений и политические реалии, в т.ч. формирование дифференцированного подхода в международно-правовых соглашениях, частично сложились без участия РФ. В самом деле, в отличие от системы Организации Объединенных Наций, созданной при непосредственном участие СССР – одной из держав-победителей Второй мировой войны, правопреемницей которого является Россия, архитектура влиятельных институтов Бреттон-Вудса (Международного валютного фонда, Всемирного банка) была разработана преимущественно под эгидой США и Великобритании. В дальнейшем актуализация параметров участия разных стран в деятельности данных международных организаций шла преимущественно в контексте реализации политической теории гегомонической стабильности и ее международно-правовых преломлений.

РФ присоединилась к данным институтам на условиях, которые определялись с  учетом ее ослабленного потенциала в начале 1990-х гг. В отличие от универсальных и эгалитарных принципов системы ООН (участие всех стран мира, "одна страна - один голос"), которые продвигали на международной арене представители СССР, бреттон-вудские структуры придерживаются уже неравноправного принципа принятия решений, учитывающего экономический потенциал стран-членов, что отражено в их квотах в уставном капитале МВФ и Группы Всемирного банка, а также в правилах выделения кредитных ресурсов странам-реципиентам. Причем в настоящее время данный подход играет на руку наиболее быстро растущим экономикам, в т.ч. странам БРИКС, требующим пересмотра квот, что позволит устранить т.н. "глобальные дисбалансы", существующие на международной арене и являющиеся одними из причин глобальных экономических потрясений (несопоставимые доли стран БРИКС в мировом производстве и их влиянии на глобальную финансовую архитектуру).

Дальнейшая "экономизация" международных режимов обусловлена и распространением принципа "общей, но дифференцированной ответственности" (Common But Differentiated Responsibility, CBRD), в первую очередь, в рамках международных экологических соглашений и инициатив в области международного развития. Впервые он появился в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (Декларация Рио), принятой на конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. в Рио-де-Жанейро (Бразилия). В соответствии с 7 Принципом данной Декларации ввиду разной степени участия государств в ухудшении окружающей среды и в решении экологических проблем, государства несут общую, но дифференцированную ответственность, при этом в рамках международного экологического законодательства это становится "базовым принципом нормотворчества", который на практике заменяет "классический принцип международного права, принцип равенства государств, и создает основы для новой открытости в международном сотрудничестве".

Дифференциация международных прав и обязанностей государств – явление не новое, например, она имела место при подписании в 1919 г. Версальского договора, отдельные элементы ее закреплены в ходе Ялтинской конференции 1945 г. (5 постоянных членов Совета Безопасности с правом "вето"). Однако как отдельный принцип функционирования международных режимов она сформировалась в последние 10-20 лет, по мере ухудшения условий для устойчивого роста и развития человечества, наступления т.н. конца прогресса, когда на первый план выходят вопросы приведения потребностей всех стран мира в соответствие с возможностями ресурсной базы планеты, сопряжения стратегий национального развития с необходимостью обеспечения развития в  глобальном масштабе.

Наиболее ярким примером использования принципа "общей, но дифференцированной ответственности" в современном международном праве является Киотский протокол. В соответствии с ним, страны, указанные в Приложении 1 к  протоколу (развитые страны, члены Организации экономического сотрудничества и развития), берут на себя обязательства сократить выбросы парниковых газов на 5% от уровня 1990 г. в период с 2008 по 2012 г. Страны с переходной экономикой, также упомянутые в Приложении 1, имеют право использовать иной, чем 1990 год, базовый год или период для осуществления своих обязательств. Многие страны в соответствии с Приложением 1 к Протоколу добровольно взяли на себя индивидуальные обязательства о сокращении выбросов до уровня, соответствующего от 92 до 110% их выброса углекислого газа в базовый год или период. Остальные страны, из числа развивающихся, в т.ч. Индия и КНР, согласно данному договору не берут на себя аналогичных обязательств. Принцип дифференцированной ответственности сделал актуальным дискуссии об устойчивости международных соглашений, о точной оценке выигрышей и проигрышей всех сторон – участниц данных соглашений.

По мере усиления трансграничных аспектов антропогенного воздействия на окружающую среду, роста численности населения, истощения природных ресурсов роль соглашений такого рода, безусловно, будет возрастать. Представляется, что принцип дифференцированной ответственности в ближайшем будущем будет все более усложняться, размер индивидуальной международно-правовой ответственности будет зависеть не только от экономических, но и демографических, а также территориальных особенностей стран-участниц международных соглашений.

Зачастую в международном сообществе отсутствует единое мнение не только относительно индивидуальной ответственности отдельных государств, но даже относительно глобальных последствий природных катаклизмов и размеров антропогенного воздействия, методов их оценки. Предлагаемые рядом государств математические модели иногда страдают субъективизмом и требует верификации на уровне экспертов, а в ряде случаев встает вопрос об использовании альтернативных компьютерных моделей. Неслучайно, в рамках механизма мониторинга выполнения обязательств по Киотскому протоколу была активно задействована Межправительственная группа экспертов по изменению климата. Уже около двух десятилетий длится спор между ЕС и странами т.н. группы Майами во главе с США относительно использования ГМО в животноводстве и в продуктах питания. Ряд зарубежных правоведов в этой связи говорит об увеличении значения рациональности как критерия для принятия решений в  международном праве, признавая возрастающую роль научной экспертизы для предотвращения субъективизма. В этой ситуации последовательное продвижение национальных интересов на международной арене, безусловно, требует участия квалифицированных юристов-международников в работе соответствующих международных организаций, а также национальных экспертов в деятельности соответствующих международных групп.

В сложившихся условиях актуально использование количественных методов при анализе уже существующих и будущих международно-правовых соглашений и режимов. Особую роль данный подход играет в области содействия международному развитию, включающего целый комплекс международных инициатив, связанных с обеспечением устойчивого развития. В отличие от других международно-правовых режимов с участием Российской Федерации, в настоящее время идет лишь определение точных параметров участия нашей страны в  многосторонней системе оказания содействия развитию в качестве донора. Это дает уникальную возможность провести количественный анализ параметров данного участия не post factum, а в контексте будущих соглашений и переговоров с  участием РФ в данной области, что существенно повышает практическую значимость данной монографии. Кроме того, как отмечается в Концепции участия Российской Федерации в содействии международному развитию, для участия РФ в  содействии международному развитию на двусторонней основе "необходимо формирование таких предпосылок, как наличие каналов доведения помощи до бенефициара и разработка нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок перечисления средств из федерального бюджета РФ в национальные бюджеты стран-получателей". В связи с этим большое значение имеет практическое использование количественных методов анализа международно-правовых соглашений и режимов, что также нашло отражение в данной работе.

Структурно данная монография состоит из пяти разделов. В первом рассматривается сам институт содействия международному развитию, приводится эволюция и современное состояние международно-правовой базы в данной области. Второй раздел посвящен продвижению национальных интересов через систему международной помощи, а также интерференции интересов доноров в  многосторонних институтах помощи. В третьем разделе приводится оценка эффективности международной помощи с позиций экономической науки, в то время как в четвертом разделе дается оценка эффективности международного режима содействия развитию. Наконец, в пятом разделе описывается положение РФ как нового международного донора и рассматриваются меры по повышению эффективности участия РФ в содействии международному развитию.

Автор выражает признательность д.п.н., проф. Т.А.Шаклеиной, к.э.н., проф. Л.М.Капице, к.п.н., доценту А.В.Мальгину, к.э.н., доц. Е.Б.Завьяловой (МГИМО); д.п.н., проф. М.В.Ларионовой (ГУ ВШЭ); к.э.н., проф. П.А.Кадочникову (ВАВТ); к.э.н., доц. С.А.Дунаеву (МГУ им.Ломоносова); к.э.н., доц. Т.Г.Леоновой (Институт Всемирного банка), а также рецензентам: д.ю.н., проф. А.Г.Гуриновичу; д.э.н., проф. Н.П.Гусакову; д.э.н. проф. М.А.Давтяну; д.ю.н., д.и.н., проф. Ю.К.Краснову за полезные советы при обсуждении данной книги.

Автор благодарен за предоставление гранта Президента РФ для государственной поддержки молодых ученых (проект МК-2143.2009.6), который позволил подготовить и издать эту книгу. Получение данного гранта было бы невозможно без поддержки ректора МГИМО (У) МИД России, академика РАН, д.п.н. А.В.Торкунова.

Заключение

Современные механизмы СМР сформировались лишь во второй половине 20-го века. На первом этапе они были связаны с окончанием Второй мировой войны (программы помощи со стороны США странам Западной Европы) и являлись средством борьбы держав-победительниц за передел мира после войны. Впоследствии эти формы содействия развитию переросли в одно из средств ведения "холодной войны" между сверхдержавами в биполярном мире. Следующим толчком к развитию СМР послужил распад колониальных империй в 60-х годах прошлого века, приведший к образованию большого количества новых независимых государств. Со временем акцент в мотивации участия стран-доноров в мировой системе СМР стал смещаться в сторону реальной борьбы с бедностью, то есть помощь стала менее политически мотивированной. Не в последнюю очередь это было связано с прекращением борьбы двух идеологий и образованием однополярного мира после распада СССР.

Эффективность внешней помощи может оцениваться как по изменению состояния экономики в странах-реципиентах, так и по достижению заявленных политических целей. В первом случае большое значение имеет сбор объективной информации с  последующим применением эконометрических методов анализа в соответствии с  решениями Парижской декларации 2005 г. Во втором случае определяющим индикатором являются изменения в национальном законодательстве страны-реципиента и поддержка позиции страны-донора в международных организациях. Здесь наряду с эконометрическими методами для анализа эффективности СМР может использоваться также теоретико-игровой подход, в  первую очередь в части повторяемых и коалиционных игр.

Следует разделять заявляемые и истинные цели стран-доноров, которые выделяют из своих национальных бюджетов средства на содействия развитию. А о том, что эти цели не всегда совпадают, свидетельствует уже сам факт существенного преобладания двухсторонней помощи по сравнению с многосторонней. Многое можно понять и из географического распределения помощи развитию. Например, основная часть помощи США приходится на Ирак и Афганистан, где в настоящее время идет активная фаза участия США в военных операциях. В то же время объемы помощи со стороны РФ странам Африки южнее Сахары и странам Азии примерно равны.

В развитых странах различные формы содействия развитию рассматриваются в  увязке с национальной безопасностью, что законодательно закреплено в  соответствующих концепциях, декларациях и нормативно-правовых актах прямого действия. Достаточно сказать, что одним из основных распорядителей помощи развитию в США является министерство обороны, а закон Великобритании о  помощи развитию (2002 г.) предусматривает предоставление помощи любой части населения страны-реципиента, проживающей на части ее территории без согласования с правительством принимающей стороны.

Оказание помощи через неправительственные организации позволяет ряду стран-доноров обходить принципы Парижской декларации 2005 г. в части уважения суверенитета стран-реципиентов. Так, эти организации создают свою инфраструктуру распределения помощи, неподконтрольную властям принимающей стороны, не согласуют с ними объемы и формы предоставления помощи. В  результате страны-доноры получают возможность в большей степени реализовывать свои национальные интересы.

В связи с увеличением объемов помощи развитию и усилением роли РФ в мире целесообразно законодательно закрепить меры по повышению эффективности участия России в СМР. В качестве прототипа могут быть взяты законы Великобритании о международном развитии (2002 и 2006 гг.) и документы ОЭСР. Причем следует особо выделить раздел о помощи странам СНГ по аналогии с  соответствующими разделами о помощи странам Британского Содружества в  законодательстве Великобритании. Борьба с нищетой и бедностью в странах Азии и Африки является составной частью борьбы за национальную и глобальную безопасность, за устойчивое развитие человечества в целом. В частности, СМР тесно связано с борьбой против экстремизма и терроризма. Следует не допускать нецелевого использования выделяемых средств, поскольку они могут в  ряде случаев нанести вред безопасности России. Соответствующие изменения целесообразно внести в Стратегию национальной безопасности РФ (по аналогии с  "концепцией 3D" в Стратегии национальной безопасности США от 2006 г.).

При участии в многосторонних проектах по СМР необходимо добиваться учета национальных интересов России, в частности права влиять как на выбор стран-реципиентов, так и на величину (долю) помощи, получаемой ими от РФ. Сама помощь должна предоставляться не единовременно, а в виде нескольких траншей, между которыми важно контролировать промежуточные результаты уже предоставленной помощи. Прозрачность и подотчетность необходимы для исключения нецелевого расходования выделенных средств и исключения коррупционной составляющей. Эти моменты также должны получить отражение в  соответствующих нормативно-правовых актах. Кроме того, необходим постоянный мониторинг положения дел с сфере СМР, оперативное перенаправление выделяемых ресурсов с учетом изменяющейся обстановки в мире. Немаловажное значение имеет и взаимодействие с другими донорами, минуя существующие многосторонние организации, вплоть до создания новых многосторонних организаций в сфере СМР с большим влиянием в них РФ.

Об авторе

Дегтерев Денис Андреевич

Доцент кафедры мировой экономики МГИМО (У) МИД России, доктор политических наук (МГУ имени М.В. Ломоносова), кандидат экономических наук (МГИМО). Получил в МГИМО экономическое (МЭО, 2002) и юридическое (МИУ, 2011) образование. Заведующий кафедрой теории и истории международных отношений РУДН, доцент кафедры мировой экономики МГИМО. Имеет дипломатический ранг. Член Научного совета при Совете Безопасности РФ, Экспертно-консультативного совета по вопросам СМР при Россотрудничестве.

С 2002 г. работает в системе МИД России: в 2002–2005 гг. находился на дипломатической службе в Тропической Африке, с 2005 г. — в МГИМО (помощник ректора, руководитель магистерских программ, доцент). Занимается проблематикой содействия международному развитию, по которой получил грант Президента РФ и выполнил НИР для Администрации Президента РФ в 2009–2010 гг., участвовал в исследованиях для МЭР России и РГНФ в 2011–2012 гг. Автор 4 монографий и более 20 публикаций в рецензируемых научных журналах. Владеет английским, французским и испанским языками.