|
Введение
 Назначение книги. Эта книга адресована тем, кто в силу своей профессиональной деятельности и общественного положения связан с общими и конкретными, научными и практическими вопросами территориального развития. Это – в первую очередь, депутаты федерального, региональных и местных органов представительной власти, главы и работники федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти, руководители и активисты партий и общественных движений, преподаватели высших учебных заведений и научные работники. Книга адресована и тем, кто получает образование, необходимое для практической работы и исследований указанных вопросов. Это – студенты и аспиранты, изучающие право, экономику, управление, финансы, политологию, экономическую и социальную географию, смежные дисциплины. В предлагаемую книгу из всего тематического многообразия проблем территориального развития мы включили только одну, а именно, государственное регулирование территориального развития. И выбор этот – не случаен. Россия – не первое и не последнее государство, ведущее поиск методов и форм соединения интересов государства и его территориальных частей. Эти поиски начались очень давно, одновременно с возникновением первых государств, и с тех пор еще нигде и никогда они не приводили к взаимному удовлетворению верховной государственной власти, региональных и местных управленческих структур и, главное, жителей конкретных населенных мест. Проблема осложняется тем, что при ее решении почти не остается места для прямых заимствований стороннего опыта. В отличие от экономической политики, основанной на универсальных механизмах рыночной экономики, государственное устройство каждой страны, ее региональная политика и методы регулирования территориального развития гораздо более индивидуальны. В то же время человечество путем многовековых проб и ошибок выработало некоторые общие принципы и конкретные механизмы результативных действий в этой области. Задача состоит в том, чтобы адаптировать их к "месту и времени", чтобы практически использовать эти достижения в современных региональных ситуациях, многие из которых не имеют аналогов ни в мировой, ни в отечественной истории. Немаловажным условием для успешного решения такой задачи мы считаем и формирование у лиц, принимающих решения, убежденности в том, что это – трудное, но вполне выполнимое дело. Настоящее, системно организованное регулирование территориального развития в современной России только еще начинается, и здесь имеются огромные неиспользованные возможности. Об этом и предлагаемая читателю книга. Предмет книги. Обостренный интерес к роли и месту государства в рыночной (или – в смешанной) экономике долгое время заслонял не менее важную и актуальную для России проблему "государство – регионы", или более точно "федерация – субъекты федерации". И – совершенно напрасно, поскольку все государства мира более свободны от ответственности за дела и судьбу хозяйствующих субъектов, чем от обязательств перед территориальными сообществами. Да, все большее число государств может позволить себе (хотя никогда не позволяет) полностью отказаться от вмешательства в деятельность свободных субъектов рынка, ограничиваясь косвенным регулированием через систему налогов, экологических, антимонопольных и прочих правовых ограничений, через законы о труде и государственно разрешенную деятельность профсоюзов и других общественных организаций. Но ни одно государство в мире, как бы не декларировало и не обеспечивало оно самостоятельность своих территориальных единиц, не может и, главное, не имеет права уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за недопущение экологических, экономических, этнических и иных региональных кризисов, за развитие всех территорий государства как среды жизнеобеспечения всего народа. Все это – обычная норма политики каждого государства в относительно спокойной фазе его существования. Но эта норма превращается в приоритетную функцию государства в периоды коренной ломки прежних и формирования новых общественных устоев. История учит, что именно в эти периоды государства подвергаются самым сильным территориальным перенапряжениям, и именно неуправляемые дезинтеграционные процессы обращаются неисчислимыми бедствиями для народа. Приходится констатировать, что в настоящее, переходное время ни в одном вопросе нашей внутренней политики нет таких принципиальных расхождений между существом проблемы и методами ее решения, между разумной теорией и конъюнктурной практикой, как в вопросе о государственном регулировании территориального развития. Это вполне естественно, поскольку дореформенная модель отношений государства и регионов себя изжила не менее, а по ряду позиций и более радикально, чем модель отношений экономических. Нет нужды доказывать, что нестабильность обстановки не оставляет места для реализации долгосрочной региональной стратегии и понуждает государственную власть к чрезвычайным действиям. Это, повторим, во многом вынужденная политика, но именно она, временно приглушая внутри- и межрегиональные проблемы, постоянно их воспроизводит. Создается своеобразный "заколдованный круг", и выход из него возможен только при сильной политической воле к упорядочению государственного регулирования территориального развития. Результатом этого упорядочения, основанного на непротиворечивых представлениях о предмете, смысле и содержании государственного регулирования, должна стать система организационно-правовых механизмов, способных реально воздействовать на процессы территориального развития в интересах России, ее регионов и ее народа. Изученность проблемы. Интерес к теории и практике государственного регулирования территориального развития несомненен. Этому, прежде всего, способствует массовое осознание объективной необходимости упорядочения государственного регулирования территориального развития. Все более широким и многоаспектным становится обсуждение соответствующих федеральных законов, все активнее в решение спорных вопросов федерализма и других правовых коллизий российской региональной политики включается Конституционный Суд, все кардинальней и обоснованней становятся предложения и инициативы региональных властей. Никогда еще одновременно в различных регионах России не появлялось столько научно-практических работ, не только освещающих частные аспекты, но и предлагающих концептуальное видение государственного регулирования территориального развития. Содержательный анализ этих исследований не входит в задачу авторов, но нельзя не назвать хотя бы работы сотрудников Института экономики Уральского отделения РАН (Г. А. Ковалевой, О. А. Романовой и др.), Института экономических и социальных проблем Севера того же отделения РАН (прежде всего – В. Н. Лаженцева, опубликовавшего в 1996 г. обстоятельную монографию по рассматриваемому вопросу), Казанского государственного университета (С. В. Семенова и его коллег), Кемеровского государственного университета (А. М. Лаврова, В. А. Шабашева и др.), Магаданского Северо-Восточного комплексного НИИ Дальневосточного отделения РАН (в первую очередь, А. Н. Пилясова), а также работы сотрудников Института экономики и организации производства Сибирского отделения РАН (среди них – ныне покойного Р. И. Шнипера и плодотворно работающих М. К. Бандмана, В. В. Кулешова, А. С. Новоселова, В. Е. Селиверстова и др.). Из работ, ведущихся в Москве и Санкт-Петербурге, можно отметить исследования специалистов Экспертного института (А. А. Нещадина, В. К. Кашина, Г. В. Былова и др.), сотрудников Института экономики РАН (Б. Т. Лагутенко, Л. Н. Лыковой и др.) и созданного в этом институте Центра социально-экономических проблем федерализма, возглавляемого С. Д. Валентеем, Института мировой экономики и международных отношений РАН (О. В. Богачевой), Института народнохозяйственного прогнозирования РАН (О. С. Пчелинцева и его коллег), Совета по размещению производительных сил и экономическому сотрудничеству (А. Г. Гранберга и др.), Научно-методического Центра "Города России" Института макроэкономических исследований при Минэкономики РФ (В. Я. Любовного и его коллег), публикации авторитетных специалистов в области налоговой политики, межбюджетных отношений и местных финансов Д. Г. Черника, А. Г. Игудина, Г. Б. Поляка, ученых-географов С. С. Артоболевского, А. М. Лаврова, А. И. Трейвиша и др. Назовем также работы ученых санкт-петербургского Института социально-экономических проблем РАН (Н. Т. Агафонова, Б. Н. Гринчеля, Б. С. Жихаревича, А. Е. Когута, О. П. Литовки) и, конечно же, уникальное по предмету и концептуально близкое авторам исследование О. Г. Дмитриевой по проблемам регионально-экономической диагностики. Добротный анализ зарубежного опыта региональной политики выполнил В. С. Фатеев из Института экономики АН Белоруссии. Интерес представляют появившиеся в последние три-четыре года монографии и статьи по правовым и политическим аспектам рассматриваемой проблемы, написанные хорошо информированными и находящимися в самой гуще общественной жизни России Р. Г. Абдулатиповым, Л. Ф. Болтенковой, В. Н. Лысенко, В. А. Михайловым, Л. В. Смирнягиным, С. М. Шахраем, В. Ф. Шумейко и др. Исключительно плодотворной мы считаем деятельность в сфере правового обеспечения федеративных отношений и местного самоуправления сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (Л. А. Окунькова, Н. В. Постового, Б. С. Крылова, Ю. А. Тихомирова, А. Е. Постникова, О. М. Теплова и др.), а также ученых юристов Б. А. Страшуна, В. А. Кряжкова, И. А. Умновой и др. И все это – лишь небольшая часть уже существующего научного фундамента государственного регулирования территориального развития. Не остались в стороне от рассматриваемой проблемы и авторы этой книги. Только в 1992–1996 годах нами были подготовлены десятки предложений и экспертных заключений для федеральных и региональных органов власти по различным аспектам государственного регулирования территориального развития, опубликовано более тридцати книг и статей в отечественных издательствах (в том числе цикл из десяти публикаций в "Российском экономическом журнале", объединенных темой "Региональная политика России. Концепции, проблемы, решения"), а также статьи в зарубежных научных журналах, в газетах и т.д. Логика изложения. В трех взаимодополняющих разделах книги рассмотрены концепция упорядочения государственного регулирования территориального развития и два важных (хотя и не единственных) направления этого регулирования; одно из них непосредственно затрагивает финансовую сторону отношений государства и регионов, а второе – организационную сторону таких отношений по поводу разработки и реализации различных программ федеральной поддержки территориального развития. Каждый из разделов содержит 10 глав, а главы дополнительно разбиты на отдельные фрагменты, характеризующие ключевые положения каждой главы. Таких фрагментов свыше двухсот и каждый из них может рассматриваться как достаточно самостоятельный материал, объединенный с другими общей концепцией и логикой изложения. Эта логика достаточно четко просматривается в оглавлении книги, и здесь мы дадим только минимальные дополнительные разъяснения, касающиеся выводов и рекомендаций. Авторские оценки и предложения не сведены в какую-то специальную часть книги, а содержатся в каждой из 30 глав этой книги. При этом из большого числа возможных предложений мы старались выбрать только те, которые нацелены на создание исходных условий упорядочения региональной политики и которые к тому же реально выполнимы. Авторская позиция. Предлагая свою концепцию содержания, смысла и механизмов государственного регулирования территориального развития, а также вытекающие из этой концепции рекомендации, авторы хорошо представляют, что логике общенаучных правовых, социальных, экономических и других подходов к практическому решению проблем этого регулирования противостоят общая алогичность современной региональной ситуации, мощные и до конца неосознанные деструктивные последствия искусственного сужения геополитического пространства России (и, одновременно, увеличения его северной составляющей), сжатая во времени реконструкция всей системы общественных отношений и их институтов, наконец, затяжной кризис. Авторы учитывают также, что кризисная ситуация не склонна к саморазрешению, в том числе и по причине очевидной заинтересованности в этом определенной части общества. Наша задача состоит в том, чтобы, с одной стороны, напомнить о действительном и не искаженном кризисом смысле территориального развития и, с другой, – анализируя не всегда соответствующие этому смыслу имеющиеся механизмы государственного регулирования, показать некоторые возможности их упорядочения в период общей депрессии и нестабильности. Публикация книги в настоящее время – весьма непростая задача, требующая, помимо авторских усилий, участия многих лиц и организаций. Мы благодарим за поддержку нашей работы Председателя Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Л. А. Иванченко, а также работников аппарата этого Комитета П. П. Елисеева и В. А. Матвеева. На разных этапах работы нам оказывали содействие Председатель Комитета Совета Федерации по вопросам экономической политики Е. С. Сапиро и советник этого комитета А. И. Федоренко, работники Минэкономики России И. С. Кожуховский, А. Ф. Самохвалов, А. В. Шаронов, С. Н. Хурсевич, президент Союза российских городов В. А. Кирпичников и другие. Хотелось бы поблагодарить наших многочисленных зарубежных коллег (в первую очередь, Михаила Бернштама, Кристин Валлих, Чарльза Маклура), а также наших соавторов по ряду публикаций Е. Н. Андрееву, Т. М. Дридзе, В. О. Исправникова, Б. З. Мильнера, В. Д. Рудашевского, В. С. Рапопорта, А. И. Ситникова, А. А. Широбокову и других за их консультативную и просто дружескую поддержку нашей работы. Мы выражаем искреннюю признательность президенту Российского Фонда правовых реформ В. Д. Мазаеву, президенту Фонда проблем федерализма и местного самоуправления Р. Г. Орехову и директору Международного института развития правовой экономики С. А. Шишкину, без энергичного и многопланового участия которых эта книга не смогла бы увидеть свет. Особая благодарность – сотруднику Института системного анализа РАН Т. К. Сумароковой, взявшей на себя обременительные заботы по технической подготовке рукописи к изданию. Abstract
Об авторах
Владимир Николаевич ЛЕКСИН,
доктор экономических наук, профессор
Александр Николаевич ШВЕЦОВ,
доктор экономических наук, профессор
Лидеры созданной в Институте системного анализа Российской академии наук (ИСА РАН) научной школы системных исследований процессов и явлений территориального (пространственного) развития. Более 20 лет В. Н. Лексин и А. Н. Швецов плодотворно проводят совместные фундаментальные научные исследования и прикладные разработки по широкому кругу вопросов регионального развития, становления федерализма и местного самоуправления, оценки региональных предпосылок и последствий социально-экономических реформ и кризисов. Результатами их многолетнего творческого сотрудничества стали десятки статей и несколько монографий, среди которых особое место занимают написанные в соавторстве "Новые проблемы российских городов" (2-е изд. М: URSS, 2000), "Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика" (в 5 т.; М.: URSS, 2000-2001), "Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития" (6-е изд. М.: URSS, 2012), ставшие настоящими научно-учебными бестселлерами. В 2008 г. вышла книга В. Н. Лексина "Федеративная Россия и ее региональная политика", а в 2010 г. – монография А. Н. Швецова "Совершенствование региональной политики: Концепции и практика" (2-е изд. М.: URSS, 2011). За плечами авторов богатый опыт экспертно-консультативной работы для нужд федеральных и региональных органов государственной власти, муниципальных образований, крупных корпоративных структур, международных проектов. |