Пайсон Д.Б. Космическая деятельность:
Эволюция, организация, институты. Изд. 2

Оглавление

Введение

В настоящее время модернизация экономики России заявлена одной из главных и безальтернативных целей политики государства на обозримую перспективу. Инструментами ее реализации должна стать последовательно и целенаправленно создаваемая усилиями государства и бизнеса гармонизированная система экономических институтов, обеспечивающих опережающее комплексное технологическое обновление производственной базы и сферы услуг на инновационной основе. Только при условии становления и развития эффективных институтов отечественная экономика будет способна решить основные задачи повышения конкурентоспособности, динамичного и устойчивого роста в глобальном экономическом пространстве.

Сегодня особую актуальность приобретают исследования, посвященные разработке методологии целенаправленной институциональной эволюции различных отраслей и экономики в целом, называемой здесь институциональным проектированием. Вниманию читателей представляется работа, подводящая предварительный итог исследований указанной проблемы применительно к инновационно активной и стратегически значимой отрасли отечественной экономики – ракетно-космической промышленности (РКП).

Развитие во второй половине XX века боевой ракетной техники как основы военной мощи ведущих мировых держав, а в дальнейшем – и космонавтики как одного из наиболее синтетических направлений создания и применения высоких технологий неразрывно связано с совершенствованием системных подходов к созданию и эксплуатации сложных технических и организационных комплексов и к встраиванию соответствующих проектов, программ и производственных мощностей в общую экономическую систему ведущих стран мира. При этом системология космонавтики и мезоэкономика ракетно-космической отрасли промышленности развивались по мере роста сложности соответствующих технических объектов и систем.

Предметная область "космической мезоэкономики" прошла путь от первых образцов ракетных летательных аппаратов 1930-х годов к первым боевым ракетам 1940-х, затем – к все усложняющимся и приобретающим все большую значимость в общем стратегическом балансе комплексам вооружений с баллистическими ракетами дальнего действия 1950-х гг. и к большим ракетно-космическим системам 1970-х и 1980-х. По определению, данному выдающимся отечественным конструктором и системотехником В.П.Мишиным в заглавии одной из редких прижизненных монографий (Мишин, 1998), за первые десятилетия своего существования ракетно-космическая отрасль прошла путь "от создания баллистических ракет до ракетно-космического машиностроения". Сфера применимости системных подходов и практических методик постепенно видоизменялась от "объектоцентрической" до "системоцентрической"; фокус системного анализа смещался от создания отдельных летательных аппаратов и их комплексов к развитию совокупности взаимоувязанных космических систем, направленных на решение ряда целевых задач.

Продолжая метафору В.П.Мишина, можно сказать, что в недавнем прошлом мы стали свидетелями развития "от ракетно-космического машиностроения к космической деятельности". Все большее внимание наряду с системным и технико-экономическим анализом космических средств уделяется системному и организационно-экономическому анализу космической деятельности, когда цели, задачи, результаты и показатели деятельности в области освоения и использования космического пространства рассматриваются в непрерывно расширяющемся контексте, увязанном с общими стратегиями развития высокотехнологических отраслей экономики страны и мира.

Параллельно с развитием системной парадигмы космонавтики от объектоцентрической к системоцентрической и затем к деятельностной видоизменялись и соответствующие методические подходы. Наиболее крупными вехами на этом пути стала практическая реализация, начиная с 1950-х гг., системного подхода при создании ракетных комплексов с баллистическими ракетами дальнего действия, а в дальнейшем – космических комплексов различного назначения, объединяющих наземный и орбитальный сегмент, создаваемых и функционирующих при тесном взаимодействии промышленности и заказывающих ведомств, а также переход со второй половины 1960-х гг. к программно-целевому планированию развития космических средств различного назначения.

Современный этап развития системологии космической деятельности и соответствующих мезоэкономических подходов имеет ряд отличительных особенностей как в сравнении с предшествующими этапами развития этого направления в нашей стране, так и при сопоставлении с зарубежными аналогами.

Сегодня перед отечественными исследователями стоит задача адекватного осмысления и методического обеспечения процессов, происходящих при планировании и реализации программ изучения, освоения и использования космического пространства в существенно изменившихся по сравнению с предшествующими десятилетиями условиях их проведения. При этом соответствующий зарубежный опыт может использоваться лишь с существенными оговорками и лишь эпизодически. Это обусловлено тем, что ракетно-космическая промышленность, а в дальнейшем – космическая деятельность стран Запада формировалась на базе развитого военно-промышленного комплекса, для которого системные вопросы взаимодействия с соответствующими национальными экономиками были в основном отработаны в ходе Второй мировой войны.

Отступление первое, арсенальное

Определенные аналогии с современной российской ситуацией можно найти в ситуации, возникшей в связи с "приватизацией космической деятельности", с разной интенсивностью проходящей в странах Запада по различным ее направлениям. Основные различия состоят в следующем:

1. "Приватизация космической деятельности" происходит в условиях состоявшегося полного разделения государственных заказчиков и подрядчиков (поставщиков) в части космических средств.

2. Никакие усилия в области приватизации или, напротив, "огосударствления" космической деятельности в рыночной ("западной") экономике не направлены на пересмотр ключевых, системообразующих аспектов, к которым относятся реальное поощрение конкуренции и институциональная независимость заказчиков от подрядчиков;

3. Основной фокус институционального развития космической деятельности на Западе приходится на дальнейшее расширение участия частного сектора в решении целевых задач космической деятельности по всем ее направлениям и формирование в связи с этим новых сегментов рынка там, где раньше деятельность осуществлялась исключительно государством.

Определенные аналоги с современным состоянием дел в ракетно-космической отрасли России можно найти в описании перехода от системы арсеналов к частным подрядчикам в сфере военно-космической деятельности США из (Handberg, 1995):

Участие частных предприятий в военно-космической деятельности остается в рамках моделей поставщиков и подрядчиков. Это разделение внутри частного сектора является искусственным, но весьма важным в аналитических целях. Поставщик просто продает оборудование и материалы, которые используются военными в своих целях. Подрядчик, кроме того, может оказывать услуги более общего вида, включая, возможно, реальное управление проектами и разработку концепций от имени военных. Это куда более активная позиция в отличие от первой, которая унаследована от старой системы арсеналов, когда рода войск разрабатывали большинство видов оборудования самостоятельно, лишь закупая вовне необходимые ресурсы. Участвовавшие в этом ученые и техники были правительственными служащими, работавшими в обстановке сильной ориентации на цель. Традиционно арсеналы наилучшим образом работали в части поэтапного совершенствования существующего оборудования или развития хорошо определенных технологий, например, создания автоматических винтовок типа М-16. Ракетная команда Вернера фон Брауна, определенная для работы в Редстоунский арсенал в Алабаме, где они, в общем-то, строили свои собственные ракеты, – это было очень в традициях системы арсеналов. По большей части, эта модель организации работ сошла на нет в 60-х годах и при реализации проекта "Аполлон", когда было принято решение привлекать подрядчиков с точки зрения экономии ресурсов и долговременного контроля бюджета. То есть подрядчики покидали программу, когда контракт истекал – в отличие от сотрудников агентства, защищенных статусом государственных служащих. (Конец отступления.)

В отечественных условиях ракетно-космическая промышленность и космическая деятельность складывались в условиях господства централизованной плановой экономики, которая прекратила свое развитие в начале 1990-х годах, хотя с тех пор неоднократно предпринимались и продолжают предприниматься более или менее успешные попытки возвращения к созданию государственных и отраслевых программ развития.

Актуальной задачей сегодняшнего дня является адаптация ракетно-космической промышленности к решению задач, актуальных в изменившихся условиях и шире – реорганизация системы планирования и управления космической деятельностью как таковой, исходя из принципиально новой системы отношений ее участников и взаимодействующих субъектов деятельности.

Обратившись к терминологии экономической науки, можно сказать, что речь сегодня идет о проектировании институциональных основ космической деятельности в новых условиях функционирования экономики.

Следует отметить, что на протяжении полутора десятилетий, прошедших с момента формального установления современной системы управления космической деятельностью при создании в 1993 г. Российского космического агентства, важность системного осмысления чего бы то ни было плохо просматривалась за необходимостью физического выживания ракетно-космической промышленности и отечественной орбитальной группировки. Нынешнее же состояние общеэкономической конъюнктуры позволяет осторожно говорить о расширении возможностей космической деятельности и повышении достоверности соответствующего планирования. С другой стороны, сегодня возрастает объем и сложность требований со стороны системы государственного управления в области экономики, направленных на повышение прозрачности космической деятельности социально-экономической направленности, ее интеграцию в процессы общегосударственного уровня, наконец – не в последнюю очередь – на упорядочение отчетности и приведение отечественной космонавтики к виду, более или менее отвечающему требованиям "бюджетирования, ориентированного на результаты" и иных актуальных парадигм государственного управления последнего времени.

Внешняя среда космической деятельности претерпела кардинальные изменения во многом катастрофического характера, достигшие кульминации на рубеже 1980-х – 1990-х гг. и на протяжении последующих десятилетий видоизменялась – иногда более или менее плавно, а иногда резкими рывками, следуя за соответствующими переменами национальной экономики и логики государственного управления. Что же изменилось в результате в российской космонавтике? Почему сегодня нуждаются в переосмыслении системная модель и экономические подходы, которые обеспечивают более или менее адекватную увязку возможностей космических средств и соответствующих потребностей, непрерывно совершенствовались со времен первых "космопланов" шестидесятых годов и обеспечили методическую поддержку создания основных современных ракетно-космических комплексов и орбитальных группировок?

Оставляя в стороне тонкости и нюансы смысла, отметим главное. На протяжении прошедшего десятилетия в российской космической деятельности появилась реальная субъектность. Очень кратко – заключающаяся в том, что разнящиеся в условиях несоциалистической экономики интересы участников (субъектов, акторов) космической деятельности – прежде всего, заказчиков, подрядчиков и потребителей ее результатов, привели к тому, что недостаточно стало лишь указывать (более или менее точно) на "оптимальный" вариант того или иного программного или технического решения. Стало нужным уточнение – с чьей точки зрения "оптимальный". Естественно, интересы промышленности и заказчиков расходятся и в плановой экономике, но в этом случае существуют прямые административные инструменты согласования в рамках сквозного государственного планирования – от общегосударственных планов до планов отдельных предприятий. Соответственно, ракетно-космическая отрасль рассматривается здесь в качестве единой системы, которая может быть "централизованно оптимизирована".

В условиях, когда нет государственного планирования деятельности промышленности (хотя сами предприятия могут и оставаться в государственной собственности), необходима иная система. Она должна быть направлена не на поиск наилучших вариантов технических и программных решений в рамках общей системы взаимодействующих элементов с единым комплексов задач, критериев и ограничений, а на формирование компромиссов между несколькими взаимодействующими акторами, для каждого из которых эффективность деятельности измеряется собственной мерой, причем мера эта, как правило, существенно разнится, а часто – взаимообратна для взаимодействующих участников.

Появление субъектности приводит к необходимости рассмотрения не только прямых и обратных связей между элементами сложных технических и организационно-технических систем, которыми являются современные космические средства, в их взаимодействии с внешней средой, но и взаимодействия между собой и с внешней средой субъектов космической деятельности, в целом образующих ее реализующую структуру. Следует отметить, что эта структура уже является не чисто технической, даже не организационно-технической – она приобретает дополнительные социальные измерения и в целом определяется состоянием соответствующих институтов.

В монографии в дальнейшем будут рассматриваться состав и особенности отношений акторов при реализации космических проектов и программ. Однако ни состав участников проектов, ни характер отношений между ними не являются заданными раз и навсегда. Они могут определяться требованиями нормативного характера (например, федеральным органом исполнительной власти в области космической деятельности в соответствии с Законом о космической деятельности является Роскосмос) или определяться на базе открытого или закрытого конкурса (при отборе исполнителей работ по федеральным целевым программам). Не является заданной изначально и структура ракетно-космической промышленности, которая, в свою очередь, определяет возможности государства по реализации независимой космической программы, особенности конкуренции, возможности одновременного развития нескольких научно-технических школ. Не является неизменной и сама логика организации космической деятельности, определяемая распределением соответствующих полномочий и порядком практической реализации "цепочек ценностей", формирующихся от космических средств до продуктов и услуг на базе результатов космической деятельности. Наконец, от принимаемых доктринальных положений зависят фундаментальные цели и принципы космической деятельности.

Все вышеназванные параметры реализующей среды космической деятельности относятся к общественным институтам. Под институтами КД мы будем понимать совокупность стабильных норм и правил, определяющих состав реализующей среды и отношения субъектов деятельности в специфической сфере космической деятельности. Таким образом, принятые цели и задачи космической деятельности, общий порядок и формы реализации государственного управления в области космической деятельности, параметры рынка товаров и услуг на базе результатов космической деятельности, состав и характеристики предприятий ракетно-космической промышленности и смежных областей деятельности, наземной космической инфраструктуры и орбитальной группировки, корпус нормативно-правовых актов и иных программных и регламентирующих документов в области космической деятельности образуют институциональную основу космической деятельности.

Вопросы методического обеспечения целенаправленного развития институциональной основы космической деятельности целесообразно рассматривать в рамках отдельного направления системных исследований космической деятельности – институционального проектирования. Предлагаемое вниманию читателей издание представляет собой попытку описать основные аспекты институционального проектирования в области космической деятельности в качестве направления системных исследований, актуальность которого в дальнейшем будет лишь возрастать.

Отступление второе, промышленное

Сегодня перед отечественной космической отраслью (и шире – всеми субъектами, вовлеченными в космическую деятельность) стоят две фундаментальные проблемы – институциональная и технологическая. Институциональная связана с формированием существенно новой, работоспособной в условиях современной экономики системы постановки и решения прикладных и научных задач космической деятельности, основанной на взаимодействии органов государственного управления всех уровней и субъектов экономической деятельности всех секторов экономики. Технологическая проблема – проблема воссоздания адекватной производственно-технологической базы для решения современных и перспективных задач космической деятельности, как с точки зрения производительных сил, так и с точки зрения технических решений.

Технологическая и институциональная проблема в значительной степени не зависимы друг от друга и относятся к компетенции различных подразделений и научно-исследовательских структур, а остальные проблемы развития и управления космической деятельностью и ракетно-космической промышленностью могут быть описаны как совокупность институциональных и технологических задач.

К таким производным задачам относится, в частности, задача развития отечественной орбитальной группировки и наземной космической инфраструктуры. Если создана и функционирует работоспособная гармонизированная система отношений участников космической деятельности, а на предприятиях промышленности развернуты все необходимые производственные и эксплуатационные технологии, тем самым созданы все условия и реализован субъектный фактор, необходимый для создания необходимых и достаточных космических средств. Поставленная Президентом РФ весной 2008 г. задача по подготовке предложений по техническому перевооружению отрасли, с одной стороны, направлена на решение чисто технологической задачи. С другой стороны, представляется, что если при этом не будет решена соответствующая институциональная задача, затраты на техническое перевооружение, по всей видимости, не приведут к желаемым результатам.

Можно сформулировать институциональную задачу развития отрасли, сопряженную с технологической задачей технического перевооружения. При решении институциональной задачи необходимо определить форму и порядок государственного финансирования технического перевооружения, конкретные (адресные) формы его использования для активизации вовлечения в развитие производительных сил в области космической деятельности дополнительного инвестиционного капитала, а также необходимые организационные меры по оптимизации совокупности субъектов деятельности – получателей государственного финансирования с учетом долгосрочных планов развития ракетно-космической промышленности и отечественной экономики в целом, в том числе направленные на формирование укрупненных структур и совместных предприятий с частным сектором и зарубежными партнерами. (Конец отступления.)

Само по себе институциональное проектирование является одним из элементов современной институциональной экономической теории. При этом толкование этого понятия различными исследователями, а тем более – практическая реализация при решении задач развития крайне разноплановы и по большей части носят качественный характер. К элементам реализующей среды на практике можно отнести и нормативно-правовые аспекты космической деятельности, и структурные особенности ракетно-космической промышленности, и специфические факторы, определяющие особенности реализации в данной предметной области общепромышленных институтов конкуренции и государственного заказа.

Для того, чтобы ограничить все же рамки настоящего издания и не пасть жертвой соблазна создания и рассмотрения очередной "всеобщей теории всего" (что является распространенной "родовой травмой" системологии даже в ее прикладных, отраслевых аспектах), с самого начала целесообразно отметить несколько исходных ограничений, налагаемых на предмет разбора.

С формальной точки зрения в качестве объекта институционального проектирования в области космической деятельности может рассматриваться любой объект, система или документ, который:

а) относится к космической деятельности;

б) не относится исключительно к космическим средствам, включает существенный субъектный компонент;

в) является проектируемым объектом, т.е. его свойства могут быть целенаправленно изменены при создании (модификации).

С экономической точки зрения институциональное проектирование в области космической деятельности осуществляется на мезоэкономическом уровне и отчасти на уровне микроэкономики – при анализе взаимодействия предприятий и организаций между собой.

В рамках институционального проектирования в области космической деятельности проектируемыми объектами являются, в частности:

Нормативно-правовая база космической деятельности.

Таким образом, в рамках данного издания космическую деятельность России предлагается рассматривать преимущественно с точки зрения взаимодействия ее участников в рамках концепции институционального проектирования, понимаемого как одно из направлений системных исследований космической деятельности. Отметим, что в качестве одного из практических инструментов автором был предложен и реализован при решении ряда частных задач программно-целевого планирования субъектно-иерархический подход к анализу и синтезу различных системных аспектов.

Отступление третье, космополитическое

Попытка системного рассмотрения космической деятельности через "субъектную призму" в качестве одного из дополнительных результатов приводит к интересной междисциплинарной связи, прорастающей в существенно гуманитарном направлении. Речь идет о поиске "предмета и метода" несколько аморфной дисциплины, получившей у нас условной обозначение "Космическая политика".

В российской традиции политика определяется как наука, искусство или деятельность – то есть как процесс или как предметная область. В западной традиции политика (policy) – в большей степени образ действия. Науку политологию по-английски назовут скорее political science. Учитывая, что о космической политике как об отдельной области знания заговорили наши американские коллеги, приведем "синтетическое" определение, учитывающее обе этих тенденции. Оно основано на тезисе профессора Джона Логсдона из Института космической политики при Университете Вашингтона, который представлял космическую политику как науку об интересах студентам Международного космического университета:

Космическая политика есть наука об интересах участников космической деятельности, реализуемых посредством космических программ и проектов в определенных правовых и технологических условиях.

Таким образом, говоря в рамках системотехнического разбора об особенностях измерения деятельности отдельных участников космической деятельности, мы отчасти вступаем на территорию "космической политики". Это позволяет несколько расширить доступный круг подходов и инструментов. (Конец отступления.)

В завершение краткого представления авторской концепции, хотелось бы остановиться на некоторых стратегических вопросах, тесно прилегающих к субъектным аспектам системологии и мезоэкономики космической деятельности, но имеющих принципиально междисциплинарный, межотраслевой характер, а кроме того – требующих принятия достаточно принципиальных политических решений. Их можно назвать "актуальными вопросами институционального строительства в сфере космической деятельности". Итак.

1. Проблема межсекторного взаимодействия и поиска плодотворного баланса интересов. Имеется в виду взаимодействие между промышленностью (включая частный сектор), государством (разные "игроки" в лице федеральных, региональных, муниципальных органов исполнительной и законодательной власти), научными учреждениями и иными субъектами космической деятельности. Поиск оптимальных форм такого взаимодействия (государственно-частные партнерства, формирование операторов услуг и т.п.).

2. Проблема адекватного форума. Где и как следует обсуждать решения различного уровня, прежде всего в области пилотируемой и фундаментальной космонавтики, то есть того, что не регулируется "невидимой рукой рынка"?

3. Проблема оптимального управления. Какую форму целесообразно обрести в средне- и долгосрочной перспективе системе управления космической деятельностью социально-экономического и научно-иследовательского характера? Должен ли акцент при реализации функций госуправления космической деятельностью смещаться в сторону формирования универсального государственного оператора космических услуг, исследовательского и "освоенческого" агентства типа "российского NASA" или большого производственного холдинга с подавляющим преобладанием государственной собственности (госкорпорации)? А при выборе одного из этих или некоторого компромиссного варианта – как должны распределиться остающиеся функции управления и планирования космической деятельности между другими ее участниками?

Настоящее издание отнюдь не претендует на законченность или даже чрезмерную стройность изложения. Основная его цель – показать, что целый ряд актуальных вопросов экономического анализа, планирования и управления космической деятельностью в современных условиях может быть объединен и систематизирован в рамках специфического направления системных исследований, обозначенного нами как "институциональное проектирование в сфере космической деятельности"; а кроме того – предложить методические подходы и прообразы моделей для их практического решения современными и будущими исследователями. Автору представляется, что предлагаемое направление развития системных исследований в области космической деятельности адекватно современному их состоянию и вызовам времени, а в то же время – отвечает общей логике их развития.

---

Об авторе

Дмитрий Борисович ПАЙСОН

Кандидат технических наук, заместитель начальника отдела Центрального научно-исследовательского института машиностроения (г. Королев) – головного НИИ Роскосмоса. Координатор рабочей группы Роскосмоса по сотрудничеству с Европейским космическим агентством в области космических технологий. Член-корреспондент Российской академии космонавтики им. К.Э.Циолковского и Международной академии астронавтики (IAA). Основные работы – в области эффективности, программно-целевого планирования и экономики космической деятельности, частно-государственного партнерства, организации межсекторного и международного взаимодействия при реализации космических проектов и программ, институционального развития космической деятельности.

---

Опечатка

На стр.289: написано "Московского экономического клуба" - следует читать "Московского космического клуба".