|
Оглавление
Введение
Замысел проекта "Евроатлантическая инициатива" в области безопасности (Euro–Atlantic Security Initiative) возник осенью 2009 г. В сентябре Фонд Карнеги за международный мир выступил с предложением создать комиссию высокого уровня, куда вошли бы авторитетные политические деятели из стран Евроатлантического региона. Перед нею была поставлена задача разработать концептуальные параметры евроатлантической системы безопасности XXI в. и наметить пути ее реализации. Такая система включала бы США, Европу, Россию и соседние с нею страны, нацеливая их на общие усилия по обеспечению безопасности, формированию совместной институциональной архитектуры и продвижению к общему экономическому пространству. Двухлетняя история инициативы свидетельствует, что несмотря на ее очевидную стратегическую актуальность для всех государств региона практическое претворение в жизнь этого проекта в обозримой перспективе будет зависеть от стечения большого числа объективных и субъективных факторов. Это сдвиги в сфере военно-политической безопасности в мире и отдельных регионах, положение дел в экономике, ситуация в области этноконфессиональных отношений, устойчивость социально-политических механизмов и их адаптационные возможности, динамика климатических изменений и аномалий, всплески природных и технологических катаклизмов и многое-многое другое. Изменения происходят одновременно на разных уровнях и в разных контекстах – глобальном, региональных и страновых, – временами образуя неожиданные комбинации и требуя нестандартных, нетрадиционных подходов. Энергичный старт Евроатлантической инициативы как раз и стал возможным в результате целого ряда разноплановых обстоятельств, давших синергетический эффект на исходе первого десятилетия нового века. Шок от глубокого финансово-экономического кризиса 2008–2009 гг. выявил понимание необходимости совместных усилий для его преодоления. К осени 2009 г. стало окончательно ясно, что операции в Афганистане не видно конца и необходимо разработать "стратегию выхода", обеспечивающую стабильность в одном из самых нестабильных регионов мира, куда при этом входят страны, обладающие ядерным оружием. Еще острее встала ядерная проблема Ирана. Все более очевидно проявилось несоответствие традиционных международных институтов и форматов, унаследованных от эпохи холодной войны, новым многомерным вызовам и угрозам эпохи глобализации, качественно усилившей взаимозависимость в мировой экономике, политике и безопасности. Новые вызовы и разочарование в отношении имеющегося опыта решения проблем послужили мощным стимулом к поиску новых путей. Их надо было прокладывать в русле более тесного взаимодействия с целью противостоять угрозам нового формирующегося глобального миропорядка. В ноябре 2008 г., когда финансово-экономические неурядицы уже начинали вызывать ассоциации с Великой депрессией 1929–1933 гг., была сформирована "большая двадцатка" (G20) в составе ведущих государств мира. В течение года она трижды проводила встречи на высоком уровне, чтобы обсудить пути совместного выхода из кризиса. Но не только новый глобальный контекст стимулировал совместные усилия. Параллельно были приняты решения и произошли события, нейтрализовавшие или уменьшившие препятствия на пути взаимодействия Евроатлантики и России. Была снята напряженность по ряду вопросов, вызывавших острые разногласия между Россией и Западом. Произошли позитивные сдвиги в плане личностных взаимоотношений политических деятелей. Примечателен в этом плане конструктивный характер рабочих контактов между президентами России и США Дмитрием Медведевым и Бараком Обамой. 1 декабря 2009 г., за несколько дней до истечения срока договора о СНВ, они обсудили подготовку нового договора и подтвердили политическую волю обеих сторон на его заключение (что и было сделано в 2010 г.). 1 августа 2009 г. вступил в должность новый генеральный секретарь НАТО датчанин Андерс Фог Расмуссен, главной задачей которого стала подготовка новой стратегической концепции альянса. Новый генсек высказался за то, чтобы уделять значительно большее внимание нормализации и развитию отношений с Россией, работе Совета Россия – НАТО, возобновившего свою деятельность весной 2009 г. Для подготовки новой концепции была создана "группа мудрецов" во главе с бывшим госсекретарем США Мадлен Олбрайт. И хотя традиционно подобные группы работали внутри альянса, в данном случае особое внимание решили уделить консультациям с Россией. Эти консультации были проведены в начале февраля 2010 г., причем сам факт поездки "мудрецов" в Россию был, по свидетельству одного из них, проявлением уважения к ней как самому главному партнеру НАТО. Уже в рамках проекта встречу "группы мудрецов" с ведущими российскими экспертами в области безопасности организовал Институт мировой экономики и международных отношений. В декабре 2009 г. Россия представила проект Договора о европейской безопасности, с инициативой заключения которого выступил российский президент Дмитрий Медведев. По целому ряду конкретных деталей предложенной концепции обнаружились довольно значительные отличия российского подхода от подходов большинства стран, которым была адресована инициатива Москвы. Она, однако, сыграла важную роль в том, что на Западе в целом возобладало убеждение в необходимости сотрудничества с Россией. Сама идея ее включения в систему европейской и евро-атлантической безопасности, по сути дела, не ставится под сомнение. Нередко на этот счет высказываются определенные оговорки, но в целом превалирует позитивный (или сдержанно-позитивный) подход. Отсюда – достаточно широкое признание идеи неделимости безопасности как в США, так и Европе. Об этом свидетельствуют документы, выступления политиков, а также подвижки в общей логике внешнеполитического мышления. Знаковым можно назвать выступление госсекретаря США Хиллари Клинтон в Париже в январе 2010 г. в Ecole Militaire: "Безопасность в Европе должна быть неделимой. Слишком долго публичные дискуссии о безопасности Европы концентрировались на географических и политических различиях. Некоторые и сегодня видят на континенте Западную и Восточную Европу, старую и новую Европы. Есть только одна Европа. И эта Европа включает Соединенные Штаты как партнера. И эта Европа, которая включает Россию". Слово Россия звучало в выступлении госсекретаря практически в каждом абзаце. "Хотя у нас могут быть расхождения с Россией, США очень горды тем, что удалось достичь нашим двум странам за последний год. Администрация Обамы унаследовала ухудшающиеся отношения с Россией, и мы немедленно приступили к строительству более содержательных и конструктивных отношений, основанных на взаимном уважении и взаимных интересах. Вместе мы достигли прогресса по целому кругу вопросов, включая поиск подходов к иранской ядерной программе в формате Р5+1 и к стабилизации в Афганистане, противодействие отказу Северной Кореи от своих международных обязательств, переговоры по новому Договору о сокращении стратегических вооружений; ответы на такие нетрадиционные угрозы, как пандемии, кибервойны, нелегальная торговля детьми Мы стремимся вдохнуть жизнь в Совет Россия – НАТО, с тем чтобы он мог внести конкретный вклад в решение вопросов, над которыми мы вместе работаем, и должны делать еще больше: противоракетная оборона, борьба с наркотиками, Афганистан. И мы твердо намерены найти пути, где НАТО и Россия могли бы улучшить партнерство с помощью <> большей военной транспарентности, обмена информацией, других мер укрепления доверия. <> США и Россия не всегда будут во всем согласны. У нас разная история, разный опыт и перспективы. Наши интересы не всегда совпадают. Но когда мы расходимся во мнениях, мы ищем конструктивные пути справиться с нашими разногласиями". Примечательно, что в Стратегии национальной безопасности, представленной президентом США в мае 2010 г., раздел "Международный порядок" начинается с цитаты из его выступления в Москве 7 июля 2009 г.: "Ни одно государство не может самостоятельно справиться с вызовами XXI в., равно как не может диктовать свои условия миру". При этом формат международного взаимодействия не может ограничиваться только параметрами, которыми описывается "традиционный Запад". Ведущие европейские политики и эксперты признают, что, хотя трансатлантический консенсус остается базовой предпосылкой для эффективной международной коалиции, совместные усилия США и Европы уже недостаточны для формирования международных отношений. Трансатлантическое сотрудничество должно стать более инклюзивным. Позитивные сдвиги были достигнуты и на саммите Совета Россия – НАТО в Лиссабоне. В Совместном заявлении, принятом по его результатам, стороны признали, что "безопасность всех государств в евроатлантическом сообществе неделима, а также то, что безопасность НАТО и России взаимосвязана. Мы будем работать в направлении достижения подлинно стратегического и модернизированного партнерства, основанного на принципах взаимного доверия, транспарентности и предсказуемости, с целью способствовать созданию общего пространства мира, безопасности и стабильности в Евроатлантическом регионе. Государства-члены СРН будут воздерживаться от угрозы силой или применения силы друг против друга, равно как и против любого другого государства, его суверенитета, территориальной целостности или политической независимости в любой форме, несовместимой с Уставом ООН и содержащейся в Хельсинкском заключительном акте Декларацией принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях". В ноябре 2010 г. был обнародован своего рода манифест Евроатлантической инициативы в области безопасности: подписанная тремя сопредседателями Комиссии декларация "Почему евроатлантическое единство важно для миропорядка"Euro–Atlantic Unity Matters to World Order. "Государства, расположенные на огромном пространстве, включающем Северную Америку, Европу и Россию, должны сыграть основную роль в стабилизации международной системы, которая подвергается все большему давлению и угрозе раздробленности. Однако для этого им необходимо сначала преобразовать этот географический регион в подлинно инклюзивное и активно действующее в сфере безопасности сообщество стран. В отсутствие таких изменений им не удастся сыграть эту жизненно важную роль. Более того, в этом случае Евроатлантический регион может оставаться потенциальной жертвой своих собственных внутренних трений и неразрешенных конфликтов. Наконец, без подобной трансформации государства Евроатлантического региона и их международные организации не смогут оптимально, а зачастую даже адекватно реагировать на вызовы XXI в. в сфере безопасности: от нарастающей угрозы распространения ядерного оружия и опасностей, исходящих из киберпространства, до катастрофических разрушительных терактов, захлестывающих потоков наркоторговли и угроз, связанных с распространением инфекционных заболеваний. Но то, что мы наблюдаем в настоящее время, как раз и является результатом отсутствия подобной трансформации. Причем все это не "журавль в небе". Именно такую систему страны Евроатлантического региона обещали построить, когда завершилась холодная война. Такой подход составляет основу Парижской хартии 1990 г. Именно его 56 государств, входящих в состав Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, детально сформулировали во многих документах, начиная с принятого в 1991 г. "Берлинского механизма" – своего рода системы "раннего оповещения" на случай резкого усиления политической напряженности – и заканчивая "Хартией европейской безопасности", одобренной на Стамбульском саммите 1999 г. Таким образом, на бумаге все уже согласовано. Но значительно меньше воплощено в жизнь. В последнее время, однако, лидеры многих государств, включая президентов России и США, вернулись к этой идее и поддержали необходимость создания более прочной и всеобъемлющей системы безопасности в Европе. В том же ключе выступает и генеральный секретарь НАТО: он также говорит о "новой эпохе сотрудничества под общим евроатлантическим "кровом" безопасности". Кроме того, евроатлантической "семье" предстоят критически важные два месяца. 19–20 ноября лидеры НАТО встретятся в Лиссабоне, чтобы утвердить новую "стратегическую концепцию", которой Североатлантический альянс должен будет руководствоваться в ближайшие десять лет. Еще через две недели главы государств ОБСЕ соберутся в столице Казахстана Астане на особый саммит: его задачей будет определить, каким должен стать следующий этап развития Организации. Руководители НАТО, естественно, будут уделять приоритетное внимание стоящим перед альянсом проблемам и путям их решения, а главы государств ОБСЕ будут в первую очередь рассматривать возможности улучшения работы своей организации. Но если и те и другие в рамках мероприятий обеих организаций не посмотрят шире и не проанализируют, как их усилия помогают или же мешают созданию более широкого евроатлантического сообщества безопасности, и если они не займутся реализацией данной задачи прямо сейчас, а отнесутся к ней как к второстепенной или как к долговременной цели, возможность создать такое сообщество снова ускользнет от нас. Путь, позволяющий преодолеть прошлые неудачи и наконец вывести страны Евроатлантического региона на тот уровень безопасности и сотрудничества, который позволит им обеспечить столь необходимое мировое лидерство, очевиден. Необходимо без проволочек приступить к решению пяти основных задач. Во-первых, в отношениях между Россией, США и НАТО в сфере безопасности нужно осознанно преодолевать остаточную враждебность и стратегическое соперничество, налаживая вместо этого стратегическое сотрудничество. Это можно сделать только за счет большей стабильности и сдержанности в их отношениях в военной сфере, что, в свою очередь, зависит от повышения уровня взаимного доверия. Во-вторых, следует целенаправленно добиваться в восточной части евроатлантического пространства исторического примирения, аналогичного тому, что уже достигнуто в его западной части. Элементами этого процесса должны стать гарантии безопасности для Украины, Грузии, Молдовы и других новых независимых государств, а также урегулирование "замороженных" конфликтов в этой зоне. В-третьих, на смену конфронтационной словесной дуэли, осложняющей отношения между евроатлантическими странами, должен прийти новый диалог, исходящий из осознания того, сколь высоки реальные ставки в борьбе за укрепление безопасности и рост благосостояния всех участников, а не из стремления к ослаблению или дестабилизации кого-либо из них. В-четвертых, необходимо обеспечить энергетическую безопасность Евроатлантического региона на основе взаимозависимости, а не конкуренции. Наконец, в-пятых, институты, на которых зиждется безопасность стран Евроатлантического региона, должны быть модифицированы, укреплены и включены в систему "разделения труда", позволяющую им совместно отвечать на новые вызовы XXI в. Всего этого не произойдет без кардинального сдвига в политическом сознании, а также решимости прорабатывать конкретные шаги исходя из главной цели. В частности, подход к проблеме ПРО, основанный на подлинном сотрудничестве, важен не только с точки зрения нейтрализации угрозы продвижению к единому пространству безопасности. Совместное участие стран Евроатлантического региона в усилиях по интернационализации ядерного топливного цикла, включая меры по защите и надзору над отработанным топливом и отходами, а также разработку механизмов и процедур, позволяющих евроатлантическим государствам совместно защищать важнейшие объекты инфраструктуры от кибератак, необходимо не только для обеспечения национальной безопасности этих стран. Оно также станет предпосылкой для того, чтобы они могли возглавить аналогичные усилия уже в мировом масштабе. А ответственная эксплуатация углеводородных и иных ресурсов Арктики, служащая основой для сотрудничества, а не соперничества, не только позволила бы устранить ненужный источник напряженности, но и стала бы одним из первых шагов на пути к созданию евроатлантического сообщества безопасности. Далее, корректировка оперативных доктрин стратегических, тактических ядерных и обычных вооруженных сил в целях увеличения времени на предупреждение и принятие решений для всех участников будет иметь не только общий стабилизирующий эффект, но и станет гигантским шагом к демилитаризации отношений между Россией и НАТО. Наконец, укрепление единства и эффективности Европейского Союза, НАТО, ОБСЕ и других ключевых институтов не только обеспечит необходимое реагирование на новые угрозы в сфере безопасности, но и придаст их участникам уверенности в целесообразности усилий по формированию более широкого сообщества безопасности. Комиссия с самого начала установила для своей деятельности высокую планку. Проводятся встречи с ведущими экспертам и политиками в Европе и США, функционируют несколько рабочих групп по ключевым аспектам проблематики евроатлантической безопасности, организуются выступления и публикации в ведущих мировых средствах массовой информации. Прилагаются немалые усилия, чтобы закрепить достигнутые успехи в деле обеспечения международной безопасности, создать систему предохранителей против возможных откатов назад, разработать общие инструменты и стимулы к работе на случай "плохой международной погоды". К тому же надо учитывать динамику избирательных циклов в США и России, когда предвыборные кампании смещают фокус политической и общественной дискуссии. В результате может прямо или косвенно затормозиться продвижение к евроатлантическому пространству безопасности (например, изНза паузы в переговорах по ограничению и сокращению вооружений). В апреле 2011 г. в статье "Переговоры о дальнейших сокращениях ядерных вооружений будут более сложными" ее авторы – сопредседатель Комиссии Игорь Иванов, директор ИМЭМО РАН, член Комиссии Александр Дынкин, бывший госсекретарь США Мадлен Олбрайт и бывший заместитель госсекретаря США Строб Тэлбот – подчеркивали: "Переговоры о дальнейших сокращениях ядерных вооружений будут более сложным процессом, чем подготовка подписанного недавно нового договора СНВ, и потребуют больше времени. Нет оснований брать передышку. Соединенные Штаты и Россия должны продумать, как скорее возобновить переговоры и предпринять другие шаги с целью установить более безопасный и стабильный ядерный баланс на более низких уровнях вооружений". В качестве первоочередных мер авторы предлагают США и России как можно быстрее начать переговоры по дальнейшему ограничению стратегических вооружений, а также добиться лучшего взаимопонимания по противоракетной обороне, – "в противном случае проблема ПРО заблокирует дальнейшее сокращение ядерных вооружений. Соединенные Штаты, НАТО и Россия должны энергично воспользоваться возможностями сотрудничества в этой сфере. Реальное взаимодействие могло бы драматически изменить восприятие сторонами друг друга". Об опасности "передышки", "паузы" в развитии российско-американских отношений предупреждают и другие ведущие эксперты. О том, что речь идет не об умозрительных опасениях, свидетельствует явное изменение международного контекста. Особенно отчетливо это проявилось в положении дел вокруг проблем противоракетной обороны. Первоначальные надежды, что ряд саммитов в первой половине 2011 г. наладит динамичное продвижение к взаимоприемлемому решению, оптимально обеспечивающему безопасность Евроатлантики, включая Россию, не оправдались. С обеих сторон, как в США, так и в России, существует значительная оппозиция тренду на сближение по этому вопросу, – и она стала более наступательной особенно в преддверии выборов. В то же время в политических кругах заметна встревоженность по поводу того, чем чревато "подмораживание" двусторонних отношений в целом и переговорного процесса по ключевым вопросам ограничения военных приготовлений в частности. Мы можем оказаться отброшенными на четверть века назад, во времена "звездных войн", и опять очутиться в атмосфере присущих той эпохе взаимных угроз, технологического блефа и опасного политического маневрирования на грани фола. Поэтому несмотря на жесткую риторику и замедление темпа диалог по ПРО продолжается. Комиссия и рабочая группа проекта по ПРО предприняли значительные усилия для обоснования безальтернативности взаимодействия и сотрудничества по ПРО – и активно продвигают эту мысль как в экспертных кругах и среди элиты, так и на самом высоком политическом уровне в своих странах. Помимо предсказуемых трудностей, 2011 г. преподнес новые, порой неожиданные проблемы. В числе таковых, прежде всего, должно быть названо лавинообразное и нередко драматическое развитие событий на Ближнем Востоке и в Северной Африке. "Арабская весна" вызвала всплеск опасений на предмет ее возможных дестабилизирующих последствий. И вновь, как это уже было в 1990Нх гг., произошло обострение дилеммы национальный суверенитет vs. право на международное вмешательство (по мотивам урегулирования кризисов и поддержания стабильности). Голосование в Совете Безопасности ООН по резолюции 1973, предусматривающей элементы силового давления против режима Муаммара Каддафи в Ливии, продемонстрировало двойственность позиции ведущих государств. С одной стороны, есть нависшая над Средиземноморьем и Европой в целом угроза импорта нестабильности из стран, ставших ареной перемен. Есть также смутное ощущение начинающегося изменения баланса сил, включая возможное усиление роли Ирана и Турции, в регионе Большого Ближнего Востока. Отсюда – осознание главными странами Евроатлантики бремени своей ответственности за поддержания устойчивости международного порядка. Против резолюции не проголосовал ни один из постоянных членов Совета Безопасности – включая Россию и Китай, которые обычно относятся весьма настороженно к "освящению" такого рода подходов. С другой стороны, Москва и Пекин не столько их санкционировали, сколько лишь отказались заблокировать, причем настаивали на ограничительной трактовке применения силового инструментария и санкций. При голосовании воздержались не только Россия и Китай, но и Германия, что вызвало серьезную озабоченность в трансатлантическом сообществе. Под сомнение – причем не в первый раз за последнее десятилетие (вспомним дискуссии по Ираку и Афганистану) – оказалось поставлено единство и, соответственно, эффективность Североатлантического альянса. Еще одним драматическим символом последнего времени стала крупномасштабная природная катастрофа в Японии (землетрясение плюс цунами), унесшая тысячи жизней и вызвавшая аварию на атомной электростанции в Фукусиме. Последнее обстоятельство стало толчком к переосмыслению вопросов ядерной энергетики. В ряде европейских стран (прежде всего в Германии) на этот счет были приняты весьма радикальные решения. Насколько масштабным окажется синдром "японского Чернобыля" в дальнейшем – вопрос открытый, но он тоже становится стимулом к более масштабному международному взаимодействию как по проблематике мирного атома, так и в обеспечении энергетической безопасности – в том числе и в Евро-Атлантическом ареале. Динамичная трансформация глобального миропорядка несет с собой значительный заряд неопределенности. Последняя проистекает также и из некоторых сторон технологического развития, особенно на стыке с новыми реалиями в жизни социума. Вспомним хотя бы о скандале мирового масштаба с утечкой секретных документов из электронного пространства и предании их гласности ("дело Викиликс"), или о первых признаках "боевых действий" в киберпространстве (Эстония, Грузия, Иран). Даже "просто" возросшая информационная открытость (например, в странах с авторитарными и диктаторскими режимами), как показали события на Ближнем Востоке и в Северной Африке, может проявлять себя не только как инструмент демократизации, но и как мощный фактор неопределенности (а в иных случаях и дестабилизации). Конструктивное международное взаимодействие имеет ключевое значение для ответа на вызовы современной эпохи. Оно же залог обеспечения управляемости международной системы. (включая и снижение безусловного лидерства Соединенных Штатов) должно быть компенсировано за счет включения России в Евро-Атлантическое пространство безопасности. Важное значение имеет налаживание партнерства с ответственными растущими новыми центрами силы. |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||