Швецов А.Н.

Совершенствование региональной политики:
Концепции и практика Изд. 2

Оглавление

Введение

Региональная политика современной России на всем протяжении периода новейших (постсоветских) реформ была и остается сферой непрекращающихся поисков механизмов государственного регулирования, способных задействовать инструменты и стимулы, отвечающие принципиально новым условиям и задачам территориального развития. Следствием этих трудных поисков становились многочисленные изменения, затрагивавшие как сущностные аспекты региональной политики -- цели, принципы и объекты, так и производные от них вопросы -- формы, методы и ресурсы. В этом, конечно же, нельзя не видеть вполне обоснованного стремления органов государственной власти как можно лучше приспособить свои регулятивные действия к исключительно разнообразной и весьма подвижной ситуации в сфере регионального развития, сделать региональную политику более эффективной и результативной, полнее отвечающей качественно новым задачам регулирования регионального развития в условиях фактически изменяющейся организации федеративного государственного устройства и развивающейся институциональной конструкции рыночной экономики.

Надо признать, что за истекшие годы в русле этих поисков многое было сделано как в теоретическом осмыслении смысла и закономерностей современного регионального развития, возможностей и последствий регулирующих воздействий на региональные процессы и ситуации, так и в приложении этих знаний к практическому решению разнообразных регионально опосредованных проблем с применением новых инструментов региональной политики.

Но вместе с тем следует и признать, что повышенный динамизм отмеченной адаптации не во всем и не всегда был содержательно оправданным, имел последовательно целеустремленный и системно организованный характер. Постоянная и весьма хаотичная смена "правил игры" сильно усложняла жизнь и объекту регулирования -- российским регионам, и субъекту регулирования -- федеральным органам власти, вносила в их взаимоотношения подозрительность, недовольство и недоверие. А главное -- многочисленные регулятивные нововведения так и не оправдали связывавшихся с ними с обеих сторон надежд на преодоление ставших хроническими недостатков, таких, например, как наличие чрезмерно сильных диспропорций в уровнях социально-экономического развития регионов и муниципалитетов, сохранение депрессивных состояний многих регионов и муниципальных образований, несбалансированность регионального и муниципального развития и др.

Вот почему практически всеми, кто вовлечен в сферу разработки и реализации государственной региональной политики, осознается насущная необходимость ее совершенствования, уточнения и обновления ее целей, модернизации механизмов. Таким же общепризнанным является и желаемый результат преобразований, которые должны привести к ускорению и повышению сбалансированности развития регионов и муниципальных образований. В определении же содержательных аспектов региональной политики, хотя такого единства уже и не наблюдается -- ибо предлагаются разнообразные способы достижения результата, но не следует преувеличивать и различия этих подходов, которые разнятся лишь в частностях.

В принципиальном же плане их роднит то, что все они не выходят за рамки прежних и устоявшихся в последние годы представлений о государственной региональной политике, проводимой в логике высокоцентрализованной и становящейся все более субординационной схемы обоснования, принятия и реализации решений (все по принципу "сверху-вниз"). Какие-то из предлагаемых нововведений, видимо, вполне способны привести к улучшению конкретных региональных ситуаций, но обеспечить с их помощью общий качественный скачок в региональном развитии, оставаясь в прежней парадигме отношений между "центром" и регионами, вряд ли возможно.

Продуктивное и качественное обновление в региональной политике, перевод ее на принципиально иную основу принятия и реализации решений возможны только в случае кардинальной децентрализации всей системы отношений, решительного и существенного перераспределения прав, ответственности и ресурсов в пользу регионов и городов. Вне всякого сомнения, самостоятельное решение регионами своих собственных проблем (разумеется, при адекватной децентрализации ресурсов и полномочий) окажется намного эффективнее централизованно навязываемого регионам способа решения тех же проблем с помощью инициатив федеральных властей.

В условиях менее централизованной системы организации регионального развития, переход к которой, по моему убеждению, становится главным императивом реформ в этой сфере, региональные власти, получив больше средств и полномочий, смогут значительно расширить свои возможности самостоятельного (без участия "центра") и под свою ответственность перед местным населением (а не вышестоящим начальством) решения проблем регионального развития, в то время как федеральные власти смогут сосредоточиться преимущественно на вопросах создания необходимых для этого общих условий и предпосылок и помощи только тем из регионов, которые не в состоянии справиться со своими проблемами самостоятельно. При переходе к более децентрализованной системе сам собой отпадает вопрос о том, кому государство должно оказывать поддержку -- слабым или сильным регионам. В случае децентрализации ресурсов и полномочий регионы-лидеры выиграют намного больше, нежели от получения ими централизованной поддержки в рамках концепции стимулирования "точек роста". При прочих равных условиях более самостоятельное распоряжение своими собственными потенциалами позволит этим регионам и без такой поддержки "сверху" обеспечить свой рост. Что же касается отсталых регионов, не располагающих достаточными потенциалами развития, то им как раз и не обойтись без централизованной государственной помощи. Таким образом, миссия государства должна состоять в том, чтобы "развязать руки" сильным регионам и помогать слабым.

Именно под таким углом зрения в данной книге рассматривается современная региональная политика, даются оценки ее эффективности и результативности, обосновываются предложения по ее совершенствованию. При этом предметом анализа и оценок в книге выступают только зафиксированные документально или прозвучавшие в публичных выступлениях должностных лиц намерения и деяния федеральных органов власти. Что же касается многочисленных научных концепций и теоретических подходов в этой сфере, то они в круг рассмотрения в данном случае не входили.

Об авторе

Доктор экономических наук, профессор, заместитель директора Института системного анализа РАН. Один из лидеров научной школы системного анализа и регулирования процессов территориального развития, сложившейся в ИСА РАН еще в советский период 1980-х годов и получившей новый импульс развития в период постсоветских реформ 1990-х годов. Плодотворно занимается фундаментальными научными исследованиями и прикладными разработками по широкому кругу вопросов регионального и местного развития, федерализма и местного самоуправления, оценки региональных последствий социально-экономических реформ и кризисов. Имеет большой опыт экспертно-консультативной работы для нужд федеральных и региональных органов государственной власти, муниципальных образований, крупных корпоративных структур, международных проектов.

А. Н. Швецов индивидуально и в соавторстве опубликовал свыше 160 научных работ, в числе которых несколько монографий. Среди них особое место занимает ряд книг, написанных в многолетнем сотрудничестве с его учителем, коллегой и товарищем В. Н. Лексиным: "Государство и регионы" (1997; 5-е изд. М.: URSS, 2009), "Новые проблемы российских городов" (М.: URSS, 2000), пятитомник "Муниципальная Россия" (М.: URSS, 2000-2001) и др., которые неоднократно переиздавались и стали настоящими научно-учебными бестселлерами.