Якимец В.Н. (Ред.). Оценка состояния и развития гражданского общества России:
Проблемы, инструменты и региональная специфика. Т.57

Содержание

Введение

Проблемы оценки и мониторинга гражданского общества в регионах России

В.Н.Якимец

Вводная статья ко всему циклу работ сборника содержит описание проблем оценки и мониторинга состояния гражданского общества в России. Обсуждаются определения понятий "гражданское общество", "социологический мониторинг", "демократия", "демократические процедуры" и др. Дан обзор разработанного инструментария, предназначенного для оценки влияния институтов гражданского общества на общественное развитие. Кратко охарактеризованы три инструмента, использованные при проведении исследования гражданского общества в России в 2009–2010 гг.: индекс оценки состояния публичной политики в регионах (ЯН-индекс); рейтинг регионов по продвижению механизмов межсекторного партнерства (АЯ-рейтинг); индекс оценки полноты и качества механизмов электронного участия (Индекс КИ_ОС), представленных на сайтах федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ).

Ключевые слова: гражданское общество, публичная политика, межсекторное партнерство, механизмы электронного участия, индексы и рейтинги.

1. Основные определения

Гражданское общество – это чрезвычайно многогранный и дифференцированный ансамбль разнообразных институтов и субъектов – юридических лиц и незарегистрированных организаций, которые осуществляют социально-полезную деятельность в разных сферах общественной жизни, создавая условия для самореализации граждан и их объединений, обеспечения частных потребностей и интересов, а также, по мере становления гражданского общества, постепенного перераспределения ответственности между гражданскими институтами и государством за решение важных задач в ходе продвижения принципов партиципаторной демократии и расширения политического участия.

Гражданское общество несводимо к совокупности общественных и некоммерческих организаций (НКО). Оно существенно шире этой совокупности и значительно "богаче" ее как в смысле проявления гражданской активности, так с позиции выстраивания разнообразных форм взаимодействия с государственными структурами и органами власти.

С точки зрения конструктивности взаимодействия гражданского общества и государства во имя развития и процветания страны, общества и экономики исключительно важными являются инструменты обратной связи, позволяющие власти своевременно улавливать тенденции развития общественных процессов и производить коррекцию управленческих решений, а населению, уповая на дееспособность института представительства интересов и добиваясь роста эффективности работы исполнительных органов власти и расширения своей возможности влияния на процессы принятия управленческих решений, проявлять гражданскую инициативу и браться за разрешение социально значимых проблем.

Чаще всего реализуются качественные инструменты обратной связи, что неплохо само по себе. Но это затрудняет мониторинг ситуации и выявление значимых трендов развития. Очевидно, что создание количественного инструмента, позволяющего оценивать состояние гражданского общества, – это актуальная, но и весьма непростая задача. Известны попытки выработки таких количественных измерителей: индекс СИВИКУС, индекс Агентства международного развития США и пр. Они строятся на базе привлечения небольшого числа экспертов для оценки ряда эмпирически отобранных показателей. Результаты применения этих и иных аналогичных индексов для оценки состояния гражданского общества в масштабах страны, известные нам, пока не нашли широкого применения, в первую очередь изНза грубости замеров и того, что на основе полученных числовых величин затруднительно выработать прагматические рекомендации и для органов власти, и для представителей гражданского общества.

Актуальность темы оценки и мониторинга состояния гражданского общества в России возрастает с каждым годом. Это объясняется рядом причин, главной из которых является то, что органы исполнительной власти не справляются с решением острых социальных проблем – в стране усиливается дифференциация населения по уровню доходов, не ослабевает проблема бедности, остается напряженной ситуация с демографией, усложняются условия для выживания малого бизнеса, осложняются вопросы реформирования жилищно-коммунальной сферы и т.п. В условиях экономического кризиса начался быстрый рост цен на основные потребительские товары, возрос уровень безработицы, сильно пострадали предприятия реального сектора экономики, стали осложняться проблемы социальной сферы.

Становится все более очевидной необходимость вовлечения населения и гражданских организаций в сферу предоставления социальных услуг и в осуществление контроля за деятельностью власти. Последние семь лет характеризуются тем, что власть ужесточает правила, принимая нормативные акты, ограничивающие проявление и развитие гражданских общественных и деловых инициатив.

Возникает потребность в мониторинге трансформации гражданского общества.

Прежде чем начать характеристику подходов к развитию мониторинга гражданского общества, необходимо корректно ответить на следующие вопросы:

• что такое гражданское общество?
• в чем состоит социологический мониторинг?
• как строить социологический мониторинг развития гражданского общества?

Не сводя понятие гражданского общества к совокупности некоммерческих организаций, воспользуемся близкими для нас определениями:

Гражданское общество – это "система независимых от государства общественных институтов и отношений, направленных на обеспечение условий для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей" [1, c. 13; 2, с.30].

"Гражданское общество – это категория, одновременно описывающая и предвосхищающая сложный и динамичный ансамбль охраняемых законом неправительственных институтов, которым присуща тенденция к ненасильственности, самоорганизации и саморефлексивности и которые находятся в постоянных трениях друг с другом и с институтами государственной власти; последние же "оформляют", ограничивают и делают возможной их деятельность" [3, с.18]. И далее:

"...Демократия понимается как особый тип политической системы, в которой институты гражданского общества и государства имеют тенденцию функционировать как два необходимых элемента, как отдельные и одновременно стыкующиеся, разные и вместе с тем взаимозависимые, внутренние сочленения в системе, где власть – осуществляется ли она в семье, совете директоров корпорации или в правительственном учреждении – всегда может стать предметом публичного обсуждения, компромисса и соглашения" (здесь и далее выделения мои. – В.Я.).

Два последних утверждения совпадают с нашим представлением о базисе соотношения между гражданским обществом и государством, желательном для воплощения в России. При этом существенной оказывается еще одна мысль Дж.Кина:

"...Демократические процедуры – применяются ли они на рабочем месте, в семье или в сфере транснационального бизнеса и политики – лучше любых других методов принятия решений, но не потому, что они обеспечивают лучшие результаты, а потому что им свойственно сводить к минимуму возможности для проявления высокомерия со стороны тех, кто принимает решения, благодаря предоставлению гражданам публичного права оценивать качество данных результатов (и пересматривать эти свои оценки)".

Но наиболее привлекательным нам представляется следующее рассуждение:

"Гражданское общество заключается в том, что граждане в качестве индивидов и в своих институциональных связях (семьи, соседские сообщества, предприятия, клубы, объединения, гражданские движения...) берут решение своих дел в собственные руки насколько это возможно. Частично посредством политического участия, партиципаторной демократии, частично же посредством возвращения обществу государственных задач, которое можно назвать ресоциализацией государства или деэтатизацией общества" [4, с.96] (выделено мною. – В.Я.).

Период реформ в России неизбежно связан с поиском ответа на трудный вопрос – как в ходе демократизации должны переопределяться и трансформироваться границы между гражданским обществом и государством. От того, сколь успешно будет найден ответ на этот вопрос, к каким процедурам он приведет, будет зависеть будущее страны. Собственно демократизация – это сложное взаимодействие двух неразрывно связанных процессов: обеспечение прав граждан на различные свободы, социальную справедливость и равенство и переустройство институтов государственной власти таким образом, чтобы они были на самом деле (а не формально) подотчетны гражданскому обществу. Теперь несколько слов о социологическом мониторинге.

2. О социологическом мониторинге и оценке

"Мониторинг социологический (от лат. monitoring – предостерегающий) – форма организации проведения социологических исследований, обеспечивающая постоянное получение социологической информации о состоянии определенного социального процесса или социальной ситуации... При организации социологических исследований по типу социологического монитринга обычно определяется небольшое число наиболее существенных показателей, отражающих состояние социальной среды, затем методом повторных исследований регулярно проводятся социологические замеры, что позволяет накапливать и анализировать информацию в динамике, используя сравнение с базовыми или нормативными показателями" [5].

Соглашаясь в принципе с этим определением, представляется логичным рассматривать организацию социологического мониторинга гражданского общества следующим образом. Будем различать три группы подходов к ведению мониторинга:

1. Социологические методы изучения общественного мнения без выделения специальных групп респондентов (общероссийские опросы, социологические экспедиции, фокус-группы, глубинные интервью).

2. Методы и технологии (соцопросы, фокус-группы, интервью, наблюдения) выявления мнения стейкхолдеров или специальных групп (гражданских активистов, представителей малого и среднего бизнеса, педагогов, священнослужителей, соц.работников, работников социальной сферы).

3. Сбор и обработка данных для периодического построения индексов, рейтингов и иных обобщенных показателей, характеризующих состояние гражданского общества и его роль в общественном развитии.

Первый подход включает стандартный инструментарий изучения общественного мнения без выделения специальных групп респондентов, который применяется по каноническим правилам организации выборок и сбора информации.

Второй подход отличается тем, что методы и технологии социологического исследования применяются по отношению к стейкхолдерам или специальным группам респондентов, представляющих разные фрагменты гражданского общества, условно разделенные на подгруппы гражданских акторов и подгруппы бенефициариев (благополучателей) гражданского общества.

Третья группа включает специально разработанный инструментарий, предназначенный для оценки влияния институтов гражданского общества на общественное развитие и установление их роли в экономическом и социальном развитии страны.

Учитывая, что первые две группы методов достаточно широко развиты, остановимся на описании инструментария третьей группы.

3. Инструменты оценки состояния гражданского общества в России

Такой инструментарий в России стал разрабатываться в течение последних 6–7 лет. Мы не претендуем на полноту представления перечня уже используемых инструментов. Тем не менее назовем некоторые из них.

1. Рейтинг прозрачности госзакупок. Рейтинг прозрачности 2006, разработанный сотрудниками Национальной ассоциации участников электронной торговли (НАУФОР) и Межрегионального общественного движения "Против коррупции" [6], основан на опросе более 250 государственных, муниципальных и корпоративных закупщиков и почти 600 поставщиков, регулярно участвующих в конкурсных закупках. Рейтинг прозрачности строился для четырех типов закупщиков – государственные федеральные закупщики (всего 90 министерств, агентств и служб); государственные региональные закупщики (50 субъектов РФ); муниципальные закупщики (50 муниципальных закупщиков с наибольшим населением) и корпоративные закупщики (61 компания из семи отраслей). На основе анкет участников, контрольных закупок, сведений от Федеральной антимонопольной службы РФ определяли положение каждого участника в рейтинге.

2. Композитный индекс оценки обратной связи информационных ресурсов федеральных органов исполнительной власти (КИ_ОС) [7, 8]. Разработан сотрудниками Института системного анализа РАН и кафедры "Управление развитием высоких и информационных технологий" факультета инноваций и высоких технологий МФТИ. КИ_ОС является составным индексом, значения которого для каждого сайта федеральных органов исполнительной власти определяются в три этапа:

1. Построение индекса полноты возможностей реализации обратной связи (ИП).

2. Построение индекса качества возможностей реализации обратной связи (ИК).

3. Анализа значений ИП и ИК и расчет для каждого сайта величины КИ_ОС.

Построение ИП заключается в следующем:

• определяется перечень параметров, которые должны присутствовать в конфигурации сайта для предоставления всем заинтересованным лицам возможностей для обратной связи;
• значения ИП для каждого сайта определяется с помощью функции (аддитивной свертки, зависящей от булевой переменной, принимающей значение 1, если у сайта имеется данный параметр, 0 – в противном случае).

  Параметры оценки полноты возможностей и качества обратных связей сгруппированы в рамках следующих аспектов:

• возможность получить ответ на вопрос любого уровня сложности в ограниченные сроки при помощи простого интерфейса;
• дискуссия с сотрудниками ведомства по вопросам в рамках их компетенции;
• возможность дать оценку работе, как самого информационного ресурса, так и ведомства в целом;
• создание работающего экспертного совета, учитывающего мнения граждан.

КИ_ОС определен как точка на плоскости.

Первая ось – это ось значений ИП, а вторая ось – ось значений ИК. Анализ расположения сайтов на этой плоскости позволяет дать рекомендации по стратегии развития отдельных ресурсов и электронного правительства в целом.

3. Рейтинг ИРСИ. Рейтинг информационных ресурсов органов государственной власти возник в ходе исследования, проведенного в 2005–2006 гг. Институтом развития свободы информации (ИРСИ). Суть методики ИРСИ состоит в следующем [9].

Определено два типа показателей, по каждому из которых для отдельного сайта федеральных органов исполнительной власти РФ, с помощью экспертов дается оценка по заранее определенной количественной (балльной) шкале (от 1 до 3 баллов). Каждый параметр заключает в себя конкретные критерии (от 2 до 11 критериев для каждого из параметров). Таким образом, содержание сайта оценивается по 12 параметрам, сформулированным на основе нормативных актов. По 5 критериям Инициативы доступности интернета – WAI (последовательный механизм навигации, наличие поискового механизма и др.), разработанным консорциумом W3 С и по 5 общественно значимым критериям, которые были разработанны рабочей группой, включающей представителей ИРСИ и Агентства социальной информации из Санкт-Петербурга.

В зависимости от специфики параметра (критерия) оценивается его: наличие/отсутствие; степень развернутости; актуальность; оперативность. Для каждого анализируемого сайта рассчитывается средний балл по отдельным параметрам и сводная оценка по совокупности параметров. Ранжирование сайтов проводится на основе полученной совокупной балльной оценки.

4. Рейтинг демократичности выборов в регионах. Рейтинг демократичности региональных выборов разработан экспертами Независимого института выборов [10].

При составлении рейтинга выборы оценивались по совокупности показателей, включая открытость избиркомов, соблюдение принципа равенства для различных кандидатов, честность политической кампании, успешность избирательного законодательства субъекта. По каждому из них в ходе проверки региональных выборов выставлялись баллы. Полученные оценки позволили построить рейтинг региональных выборов, состоявшихся осенью 2006 года.

5. ЯН-индекс. Созданный в Институте системного анализа РАН индекс для оценки и мониторинга публичной политики в регионах России (ЯН-индекс) строится на основе оценки показателей, характеризующих две составляющие [11]:

• степень развитости субъектов публичной сферы и 
• уровень развитости институтов публичной политики и открытости общества.

Для первой составляющей было отобрано 12 показателей (из двух десятков в исходном списке), а для второй – 11 показателей (из 15).

В каждом из обследованных регионов для определения значений этих показателей опрашивали три группы респондентов – госслужащих, бизнесменов, а также сотрудников общественных и некоммерческих организаций. Опрашиваемых просили оценить каждый показатель по 10-балльной шкале.

Результаты анкетирования были использованы при построении Индекса для оценки и мониторинга публичной политики в регионах России – ЯН-индекса.

Суть идеи построения ЯН-индекса состоит в последовательном агрегировании результатов анкетирования для трех разных групп в каждом из обследованных регионов с тем, чтобы получаемые оценки могли быть использованы для межрегиональных сравнений.

6. АЯ-рейтинг регионов по уровню продвижения механизмов межсекторного социального партнерства [12].

Для сравнения субъектов РФ по уровню продвижения (развития) межсекторного социального партнерства (МСП) предложена рейтинговая методика оценки, основанная на учете факта наличия механизмов МСП в соответствующем территориальном образовании или факта наличия механизмов МСП с учетом их качества (значимости). В соответствии со структурой территориального деления РФ модель предполагает расчет рейтинга на уровне регионов и федеральных округов.

На уровне регионов рейтинг может рассчитываться двумя способами. С помощью первого способа оценивается использование механизмов МСП на региональном уровне. Второй способ позволяет определить рейтинг региона с учетом развитости механизмов МСП на внутрирегиональном уровне – в муниципальных образованиях, которые входят в состав региона.

Первый способ предполагает расчет рейтинга по двум вариантам: первый – по факту наличия механизмов МСП в регионе, второй – с учетом "качества" (значимости) механизмов МСП в регионе.

Результаты расчета рейтинга регионов России по факту наличия механизмов МСП позволяют выделить несколько групп регионов.

4. Цели, инструменты и гипотезы исследования

В рамках реализованного нами проекта были соединены качественные и количественные подходы для оценки состояния отдельных – важных – направлений развития гражданского общества в регионах России.

Суть идеи состояла в использовании ряда новых количественных показателей (индексов, рейтингов и т.п.), характеризующих разные аспекты деятельности гражданского общества, уже прошедших пилотажную апробацию в регионах РФ и показавших свою прикладную значимость.

• Индекс оценки состояния публичной политики в регионах (ЯН-индекс), измеряемый с учетом мнений представителей бизнеса, власти и НКО-сообщества (апробирован в 30 регионах РФ).
• Рейтинг регионов по продвижению механизмов межсекторного взаимодействия (АЯ-рейтинг), обеспечивающих условия для развития конструктивных гражданских инициатив (построен в 2007 году для всех 84 регионов РФ).
• Индекс оценки полноты и качества обратных связей (Индекс КИ_ОС), представленных на сайтах федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), позволяющий замерять готовность электронного правительства России к учету мнений граждан при принятии решений и осуществлении реформ (в 2007–2008 гг. рассчитан для всех сайтов ФОИВ).

Основной целью проекта было получение объективированной оценки качества разных аспектов взаимодействия власти и гражданского общества на основе использования новых (но уже прошедших пилотажную апробацию) измерителей – индекса оценки состояния публичной политики в регионах, композитного индекса оценки обратных связей информационных ресурсов ФОИВ, рейтинга продвижения механизмов межсекторного социального партнерства в регионах.

Достижение этой цели было обеспечено реализацией следующих задач:

1. Проведение полевых исследований в 21 регионе России (опросы трех групп респондентов – бизнесмены, госслужащие и муниципальные служащие, сотрудники НКО – по целевым выборкам велось группами региональных координаторов с участием разработчиков) на основе адаптированной методологии (научная доработка которой и создание соответствующего программного обеспечения выполнена временным трудовым коллективом соисполнителя – ИСА РАН). Расчет значений ЯН-индекса оценки состояния публичной политики и визуализации результатов в виде графиков и гистограмм выполнялся на базе специально созданного ИСА РАН программного обеспечения.

2. Исследование нормативно-правовой базы по межсекторным взаимодействиям (разработчики, сотрудники некоммерческого партнерства "Юристы за гражданское общество", программисты) для расчета значений АЯ-рейтинга регионов (сплошная выборка данных по всем 84 регионам на середину 2009 г.) и визуализации результатов в виде графиков и электронной карты РФ (и ее печатного аналога).

3. Оценка полноты и качества обратных связей на сайтах ФОИВ (разработчики и эксперты из сферы бизнеса, власти и НКО) для расчета значений индекса полноты (ИП) и индекса качества (ИК) для 70–80 % сайтов ФОИВ и визуализации результатов в формате композитного индекса обратных связей (таблицы, гистограммы и графики на базе созданного программного продукта).

4. Анализ и обобщение результатов названных выше исследований для подготовки разделов в Доклад Общественной палаты РФ.

Основные гипотезы исследования были сформулированы следующим образом.

В результате реализации данного проекта традиционные качественные суждения о состоянии гражданского общества в РФ и ее субъектах были расширены за счет применения количественных индексов и рейтингов, что позволит в значительной мере конкретизировать рекомендации по модернизации публичной политики, по развитию межсекторных взаимодействий и по расширению и укреплению диалога между ГО и властью.

Предполагается, что будут выявлены "узкие места" в каждой из изучаемых областей взаимодействия гражданского общества и власти. Гипотеза состоит в том, что проявится довольно резкая дифференциация регионов по оценкам ЯН-индекса и по расчетным значениям АЯ-рейтинга, на основе чего можно будет выстроить типологию субъектов РФ по состоянию публичной сферы и по готовности к цивилизованному взаимодействию власти и гражданского общества при решении социальных проблем. Оценки ЯН-индекса публичной политики позволят сформировать полезные рекомендации по выработке современной концепции публичной политики, существенно улучшающей качество взаимодействия власти и общества (особенно в кризисных условиях). Значения АЯ-рейтинга регионов по продвижению механизмов межсекторного социального партнерства позволят дифференцировано подойти к выработке рекомендаций о совершенствовании нормативно-правовой базы в субъектах РФ и ее применению.

Конкретнее, одна из основных гипотез исследования в отношении публичной сферы формулируется так – чем меньше развиты институты и субъекты публичной политики, тем больше степень социальной напряженности и конфликтности в регионе, недовольства качеством государственного управления, тем хуже показатели социального взаимодействия с группами основных акторов региона и использования их потенциала для решения социально-значимых проблем регионального сообщества в условиях кризиса. И, соответственно, наоборот: при конструктивном выстраивании публичной политики граждане воспринимают правильность административных решений, подключены к поиску и реализации принимаемых решений и имеют институциональные каналы для взаимного интенсивного обмена информацией, снятия напряжений и урегулирования конфликтных ситуаций.

Предполагается, что в рамках существующего электронного правительства (ЭП) нынешние сайты ФОИВ не обустроены в достаточной степени механизмами для ведения эффективного диалога между гражданами, гражданскими организациями и министерствами и ведомствами. Гипотеза заключается в том, что вся совокупность сайтов будет разбита на несколько групп, отличающихся по полноте набора механизмов обратных связей и по их "качеству". Полученные оценки организации обратных связей на сайтах ФОИВ позволят обоснованно сформировать по группам и по отдельным сайтам рекомендации по расширению вариантов участия граждан и институтов гражданского общества в выработке значимых решений, корректировке реформ и пр.

Ожидаемые результаты проекта формулировались следующим образом.

1. Оценка состояния публичной политики в 21 регионе РФ с использованием оригинального инструмента – ЯН-индекса, позволяющего сравнивать количественно состояние двух важнейших показателей региональной публичной политики – степень развитости субъектов публичной сферы и уровень открытости общества. Межрегиональные сопоставления степени развитости публичной политики в субъектах РФ будут даны в графической форме. Важным результатом является возможность использования полученных оценок для:

• сопоставления позиций разных групп опрошенных в одном регионе;
• сравнения оценок каждой из групп для разных регионов;
• рейтингования (в определенном смысле этого слова) регионов по степени развитости субъектов публичной сферы и по уровню демократичности общества;
• "картирования" региональной публичной политики.

Ожидается, что полученные результаты будут способствовать совершенствованию публичной политики в регионах, что скажется позитивно на повышении качества представительства общественных интересов.

2. Расчет индекса полноты возможностей реализации и индекса качества обратных связей позволит провести сопоставление сайтов ЭП России. К ожидаемым результатам относится определение форм и схем организации механизмов обратных связей с учетом интересов пользователей, разработка плана "активизации" этих форм, налаживание службы сопровождения новых механизмов обратных связей.

3. Оценив рейтинги регионов по продвижению механизмов межсекторного партнерства (МСП), можно обоснованно предлагать решения по разработке или принятию недостающих положений о механизмах МСП; по обучению чиновников, бизнесменов и НКО использованию и продвижению механизмов, по совершенствованию механизмов межсекторного социального партнерства в регионах. На основе рейтинга появятся возможности для оценки эффективности использования конкурсных грантов в регионах.