|
Оглавление
Введение
Самоидентификация государства, т.е. осознание и определение им своих места и роли в глобальном мире, как свидетельствует история человечества, неизбежно вызывает и необходимость выработки государством и соответствующим ему обществом системы своей национальной безопасности (далее – НБ). Сам термин "национальная безопасность" по содержанию является одним из наиболее сложных по своим составляющим и может включать в себя практически все сферы государственной, общественной, экономической, социальной, духовной, международной жизни. Из перечня этих сфер каждым государством в зависимости от определения им своего места в глобальном мире выделяются приоритетные для него виды национальной безопасности. Исходя из этого, каждым государством осуществляется структурирование форм обеспечения выделенных видов национальной безопасности (как всех их в комплексе, так и по каждому виду отдельно) путем создания соответствующего органа, определения его задач, направлений и форм деятельности и наделения его соответствующими правами и обязанностями. Как правило, статус такого органа определяется либо конституцией государства, либо иными законодательными актами высшего уровня. В Конституции РФ обеспечение национальной безопасности прописано как один из главных приоритетов в задачах государства и общества. Согласно ст.80 Конституции РФ главой российского государства является президент. Именно он гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства и в этом качестве является высшим должностным лицом в системе государственных органов обеспечения национальной безопасности. В соответствии с п."ж" ст.83 Конституции РФ президент формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации – конституционный орган, который рассматривает вопросы внутренней и внешней политики России в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования и предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка. Эти позиции, вытекающие из указанной статьи Конституции РФ, изложены в правовой базе, непосредственно определившей статус Совета Безопасности РФ (далее – СБ) – Федеральном законе "О безопасности", вступившем в силу в 1992 г. (в частности, в его 3=м разделе). Закон, таким образом, вступил в силу до принятия в декабре 1993 г. Конституции РФ, однако это обстоятельство, с учетом того, что его принятие состоялось в новых политических и экономических условиях России как суверенного государства, не умаляет его правовые качества, в целом он вписался в основные принципы обеспечения национальной безопасности, определенные Конституцией РФ. Пунктом "ж" ст.83 Конституции РФ предусмотрено, что "статус Совета Безопасности определяется федеральным законом", т.е., в буквальном понимании, отдельным законом, однако законодатель до настоящего времени не реализовал этот путь, оставив нормативной базой деятельности СБ указанную выше главу федерального закона 1992 г. и издаваемые на его основе "Положения о Совете Безопасности", утверждаемые указами президента Российской Федерации. Концептуальные и методологические основы деятельности Совета Безопасности, в этом смысле определяющие его место в государственной системе обеспечения национальной безопасности, дополнены утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N1300 "Концепцией безопасности РФ". Существенной стала корректировка этого документа, осуществленная президентом РФ в 2000 г., с целью сделать "Концепцию" более адаптированной к изменившимся внутри России и вне её условиям. Однако в этой связи принципиально важным представляется указать на сложившееся общее мнение представителей государственных структур, научных кругов, непосредственных исполнителей упомянутой нормативной базы, а главное – высшего руководства страны о том, что она существенным образом устарела. Это обусловлено кардинальными изменениями в статусе российского государства и общества в начале XXI в. Эти изменения произошли как во внутренних факторах (экономическая и общественно-политическая стабилизация, происходящее в российском обществе осознание необходимости укрепления национальной безопасности как общенациональной задачи и особенно в свете завершения военной фазы в урегулировании в Чечне и кавказского кризиса августа 2008 г.), так и во внешних – Россия демонстрирует свою растущую роль на мировой арене, в том числе и в первую очередь в системе глобальной безопасности и необходимости модернизации последней. Именно исходя из этих глобально-стратегических оснований президенты РФ, сначала В.В.Путин, а затем Д.А.Медведев, дали ряд поручений, в соответствии с которыми созданной в июле 2008 г. межведомственной комиссией Совета Безопасности подготовлены новые проекты закона "О национальной безопасности" и "Стратегии национальной безопасности РФ". Автор данной книги является одним из непосредственных участников разработки этих документов. "Стратегия национальной безопасности РФ", утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N537, в значительной, но далеко не в полной мере устранила указанную выше "устарелость" регламентации статуса СБ с точки зрения его роли и места в общегосударственной системе обеспечения НБ, не решив, однако, проблему "осовременивания" его именно правового положения. Внесение же в Федеральное Собрание упомянутого выше законопроекта "О безопасности", в котором эта проблема проработана, затянулось, он внесен в Государственную Думу президентом России только в июле 2010 г. (Следует обратить внимание на то, что наработанный упомянутой выше рабочей группой Совета Безопасности законопроект носил название "О национальной безопасности", при внесении же его в Федеральное Собрание это словосочетание изменено, хотя в самом тексте указано на идентичность понятий "безопасность" и "национальная безопасность".) В российской науке изучению правового статуса, форм и организации деятельности Совета Безопасности уделено значительное внимание. Этому институту государственной власти и управления посвятили свои труды В.И.Булавин, А.В.Возжеников, Б.В.Дрейшев, В.В.Дятленко, Р.Ф.Идрисов, А.А.Кокошин, В.Л.Манилов, М.А.Митюков, В.П.Назаров, А.В.Ополев, А.А.Прохожев, В.Б.Рушайло, С.В.Степашин, А.Я.Сухарев, С.В.Смульский и др. В работах коллег содержится анализ и освещение различных сторон статуса, деятельности, структуры, полномочий этого органа, критериев оценки его эффективности, степени влияния на него различных, в том числе политических факторов (как объективных, так и порой субъективных), рассматриваются и отдельные аспекты правового статуса Совета Безопасности. Многие авторы при этом настаивают на необходимости принятия отдельного закона "О Совете Безопасности", обосновывая свою позицию, с одной стороны, прямым, по их мнению, указанием на это, содержащимся в п. "ж" ст.83 Конституции РФ, а с другой – тем, что такой закон будет четко регламентировать компетенцию СБ и способствовать повышению эффективности его деятельности. В ряде работ та проблема обходится стороной. Обоснования возможности непринятия такого закона и, более того, нецелесообразности этого в нашей научной литературе практически не содержится. Предполагается, что при изложении гл.1 настоящей работы автор обоснует одну из указанных позиций. Характерно, что в большинстве трудов, особенно датированных 2000=ми годами, особое внимание уделяется уже упомянутому выше несоответствию действующих закона 1992 г. и "Концепции" новым реалиям, в которых существует Россия, указывается на необходимость существенного обновления действующей правовой базы в этой сфере. Однако объемного правового анализа статуса Совета Безопасности как конституционного органа в целом, организации и форм его деятельности на всех направлениях, определенных Конституцией РФ и действующим Федеральным законом "О безопасности", в них не содержится. В научной литературе по данной проблематике не дается сравнительно-правовой анализ нормативной базы деятельности СБ и его структур в ее развитии за весь период его существования, слабо акцентированы имеющиеся в этой базе пробелы как правового, так и государственно-управленческого характера. Практическое отсутствие научных публикаций указанного плана стало одной из трудностей, с которой столкнулся автор в проводимом исследовании. Устранению этого пробела в научно-правовом осмыслении статуса Совета Безопасности, как одного из важнейших институтов в системе обеспечения национальной безопасности России, и посвящена предлагаемая работа. С учетом уже отмеченной выше проблемы "отсталости" существующей правовой базы деятельности СБ, ее недостаточного научного обобщения делается попытка дать сравнительно-правовой анализ действующего законодательства в сопоставлении с новыми нормативными актами, уже принятыми ("Стратегия национальной безопасности") или находящимися в высокой степени готовности (проект закона "О безопасности"). В работе также рассматривается вопрос о правовом и организационном оформлении сочетания в деятельности Совета Безопасности проблем национальной (федеральной) и региональной (федеральный округ – субъект РФ – органы местного самоуправления) безопасности, так как проблематика региональной безопасности активно прорабатывается в указанном плане в субъектах Федерации. Сам же механизм учета и реализации региональной безопасности в обшегосударственной системе НБ в правовом оформлении и на практике, как представляется, отработан недостаточно. Научное осмысление этой важнейшей составляющей НБ также находится в начальной стадии: достаточно сказать, что даже в одном из немногих учебников по теории НБ аспект региональной безопасности освещен весьма скупо и на минимальной фактической базе. Публикации о комплексном подходе к региональной безопасности (а не отдельным ее видам), ее возможном включении в систему деятельности СБ также единичны. Главной целью настоящего исследования является не только анализ правового статуса Совета Безопасности Российской Федерации, но и стремление внести позитивные и конструктивные предложения по его совершенствованию в интересах повышения эффективности функционирования общегосударственной системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в целом. Это является одной из основных конституционных обязанностей президента России, а Совет Безопасности – его важнейший инструмент, который, как отмечено на заседании Совета Безопасности РФ по вопросу "О Стратегии национальной безопасности до 2020 года и комплексе мер по ее реализации", предназначен для осуществления мер "обеспечения национальной безопасности, направленных на реализацию политического курса страны, достижение стратегических национальных приоритетов через консолидацию усилий органов государственной власти и институтов гражданского общества". Об авторе
Член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, заместитель председателя Комитета по обороне и безопасности. Выпускник факультета правоведения Иркутского государственного университета (1975), факультета государственного и муниципального управления Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по специализации "национальная безопасность" (1999) и факультета переподготовки и повышения квалификации Военной академии Генерального штаба Вооруженных сил по специальности "Оборона и безопасность Российской Федерации" (2004). В 1975–1992 гг. проходил военную службу в КГБ СССР. В 1993–2000 гг. полномочный представитель Президента Российской Федерации в Читинской области и член Военных cоветов Забайкальского Военного округа и 53 ракетной армии РВСН. В 2000–2001 гг. работал в Аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе Главным федеральном инспектором в Читинской области и Агинском автономном округе. С 2001 г. по настоящее время – член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, заместитель председателя Комитета по обороне и безопасности. Награжден медалями "За службу в Вооруженных силах", "За отличие в охране государственной границы", орденом "Дружбы". |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||