URSS.ru - Издательская группа URSS. Научная и учебная литература
Об издательстве Интернет-магазин Контакты Оптовикам и библиотекам Вакансии Пишите нам
КНИГИ НА РУССКОМ ЯЗЫКЕ


 
Вернуться в: Каталог  
Обложка Косиков И.Г. Реформируемая Федерация: Укрупнение российских регионов
Id: 78287
 
256 руб.

Реформируемая Федерация: Укрупнение российских регионов

URSS. 2008. 224 с. Мягкая обложка. ISBN 978-5-382-00887-5.

 Аннотация

Политика укрупнения российских регионов стала важной составляющей реформ, начатых при Президенте В.В.Путине, одним из направлений централизации государственного управления и выстраивания "вертикали власти". В данной работе впервые в научной литературе систематизирован и комплексно проанализирован опыт "укрупнений" в период 2000--2008 гг., а также связанные с этим проблемы. Большое внимание уделено преобразованиям сложносоставных субъектов РФ и проблемам автономных округов в широком контексте реформирования "асимметричной" Российской Федерации.

Для научных работников, студентов и преподавателей гуманитарных вузов, а также для работников сферы государственного управления и регионального развития.


 Оглавление

Введение
Глава 1. Сколько и каких регионов должно быть в составе страны
 1.1. Проблема укрупнения в контексте разных подходов к государственно-территориальному устройству РФ: "унитаристы" против "этнических федералистов"
 1.2. Дискуссии о количественном и качественном составе регионов
 1.3. Проекты административно-территориального устройства РФ, существовавшие до начала "укрупнений" регионов на практике 2000-2003 годов
Глава 2. Порядок объединения регионов (субъектов Федерации)
 2.1. Законодательная база объединений и укрупнений
 2.2. Процедура и стадии объединений (укрупнений)
Глава 3. Практика укрупнения регионов России в 2003-2007 годах
 3.1. Курс на ликвидацию автономных округов как "несостоявшихся" субъектов Российской Федерации
 3.2. "Пилотный" проект по созданию Пермского края путем слияния Пермской области с Коми-Пермяцким автономным округом
 3.3. Слияние Красноярского края с входящими в его состав автономными округами -- Таймырским (Долгано-Ненецким) и Эвенкийским
 3.4. Объединение Камчатской области с Корякским автономным округом в Камчатский край
 3.5. Объединение Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом
 3.6. Объединение Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в Забайкальский край
 3.7. Изменения в субъектном составе Российской Федерации
Глава 4. Актуальные проблемы развития укрупненных регионов
 4.1. Этнополитические проблемы: требования "особого статуса" для бывших автономий в составе новых регионов
 4.2. Этнокультурные и этносоциальные вопросы: развитие малых народов
Глава 5. Перспективы дальнейшего укрупнения регионов в составе Российской Федерации
 5.1. Проекты возможных укрупнений в составе Российской Федерации после 2008 года
 5.2. Станут ли "объединять" республики?
Заключение
Литература и источники
Приложения
 Приложение N 1
 Приложение N 2
 Приложение N 3
 Приложение N 4

 Введение

Укрупнение регионов -- актуальное направление реформирования Российской Федерации

Одним из направлений федеративной реформы, проводимой в стране уже не первый год, стало укрупнение субъектов в составе Российской Федерации. Что обычно понимают под "укрупнением регионов"? Укрупнение -- это процесс объединения (слияния) нескольких соседних, территориально смежных регионов (субъектов Федерации) и образование в результате этого новых, более крупных субъектов, что сопровождается утратой прежними регионами их самостоятельного юридического статуса. В итоге процесса укрупнения сокращается общее число субъектов в составе Российской Федерации, другими словами, уменьшается количество юридически самостоятельных регионов. По идее реформаторов, это должно привести к улучшению управляемости страной.

Впервые эта тема попала в центр общественных дискуссий еще на старте реформ, инициированных администрацией В.Путина сразу же после его избрания в качестве президента страны на первый срок. В мае 2000 года появился "президентский пакет" законов, один из которых предусматривал создание в стране семи федеральных округов и назначение полномочных представителей президента (полпредов) в эти суперрегионы.

Сформированные в 2000 году федеральные округа (ФО) не были новыми субъектами Федерации, а представляли собой укрупненные административно-территориальные образования, призванные занять свое место в структуре государственного управления. Они стали промежуточным звеном между центром и многочисленными регионами (89 субъектов) в выстраиваемой новым президентом -- В.Путиным -- жесткой "вертикали власти". Руководство федеральных округов возглавили доверенные люди президента -- полпреды, в ранге вице-премьеров. Это высшие руководители исполнительной власти в стране, проводники федеральной политики в регионах.

Федеральные округа сохранились до сегодняшнего дня и включают в себя следующие субъекты Российской Федерации (регионы):

I. Центральный федеральный округ -- все субъекты РФ, ранее объединенные в Центральный и Центрально-Черноземный экономические районы.

II. Северо-Западный ФО -- объединяет субъекты, относящиеся к Северному и Северо-Западному экономическим районам, а также Калининградскую область. Проблема Калининграда занимает особое место в системе федеративных отношений после 2004 года, в связи с присоединением Литвы к Евросоюзу, а через Литву, как известно, идет весь российский транзит в область.

III. Южный ФО -- объединяет все субъекты Северо-Кавказского экономического района, а также Республику Калмыкию, Астраханскую и Волгоградскую области (ранее Калмыкия, Волгоград и Астрахань входили в Поволжский район).

IV. Приволжский ФО -- включает все субъекты Волго-Вятского экономического района, плюс 3 субъекта Уральского района (Башкортостан, Удмуртия, Пермская область) и субъекты Поволжского района, кроме вошедших в Южный Округ (Республика Татарстан, Пензенская, Самарская, Саратовская и Ульяновская области).

V. Уральский ФО -- сформирован из Курганской, Свердловской и Челябинской областей, входивших в Уральский экономический район, а также из одного субъекта Западно-Сибирского экономического района -- Тюменской области (в ее состав, в свою очередь, включены территории двух автономных округов -- Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого).

VI. Сибирский ФО -- объединяет обширную территорию, включающую все субъекты Федерации, которые относятся к двум крупным экономическим районам -- Западно-Сибирскому и Восточно-Сибирскому.

VII. Дальневосточный ФО -- охватывает все территории, относящиеся к Дальневосточному экономическому району.

Хотя образование федеральных округов связано в общественном сознании с перекройкой карты России -- это не были административные изменения. Число субъектов Федерации сохранилось, в том числе и административно-территориальных субъектов (областей, краев, городов федерального значения), ни один из регионов не поменял свои границы. Речь идет только об управленческом решении -- создании нового звена в отношениях центра с регионами. В основу создания федеральных округов были положены критерии географические, экономические и военно-политические. Многие наблюдатели отмечали, что границы ФО совпадают с границами военных округов России.

Федеральные округа в известной степени повторяют и экономическую сетку регионов, правда, не во всем. Отметим, что тенденция к экономической интеграции регионов шла в стране безотносительно к существующему национально-территориальному и административно-территориальному делению. Так возникли региональные экономические объединения -- ассоциации. Среди них укажем на такие, как "Центральная Россия", "Северо-Запад", "Северный Кавказ", "Сибирское соглашение", "Большая Волга", "Дальневосточная ассоциация" и др., в которых консолидировались исторически сложившиеся территории, стремящиеся смягчить за счет развития горизонтальных связей риски переходного периода в экономике. В этих ассоциациях давно усматривали основу новых территориально-политических образований будущей рыночной экономики страны. Однако при формировании новых федеральных округов предпочтение было отдано все-таки не географическим или экономическим критериям, а именно военно-политическим. Поэтому, например, Сибирский ФО объединил столь разные экономические регионы, как Западная Сибирь и Восточная Сибирь.

Военно-политические факторы определили сходство новых федеральных округов с внутренними военными округами. В связи с этим более понятно образование именно семи федеральных округов -- Центрального (центр -- Москва), Северо-Западного (Санкт-Петербург), Южного (Ростов-на-Дону), Приволжского (Нижний Новгород), Уральского (Екатеринбург), Сибирского (Новосибирск), Дальневосточного (Хабаровск).

Создание федеральных округов и преобразование института полномочных представителей президента связывалось в указе с реализацией главой государства своих "конституционных полномочий, повышением эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствованием системы контроля за исполнением их решений". Таким образом, старому (чрезвычайно дробному, противоречивому и неэффективному) территориально-политическому делению противопоставлялась новая, укрупненная сетка регионов, отвечавшая, по мнению инициаторов реформы, принципам рациональности, экономической эффективности и политической целесообразности.

Проблема, однако, заключается в том, что эта реформа, внешне выглядящая как чисто административная, поставила под вопрос конституционные принципы российского федерализма. Этого не скрывали инициаторы реформы, утверждавшие, что она является первым шагом на пути пересмотра всего постсоветского политического устройства в направлении централизации государства и выстраивания единой "властной вертикали".

Само появление новых территориальных образований на карте России, хотя и не внесло формально каких-либо изменений в Конституцию РФ, тем не менее породило слухи о возможном пересмотре системы федеративных отношений.

Среди политиков и научных экспертов образование семи федеральных округов было воспринято как начало масштабной "перекройки" карты страны. А поскольку в условиях России административные регионы -- это еще и самостоятельные субъекты в составе Федерации, то любая возможность изменения территориального состава РФ однозначно воспринимается как начало пересмотра всей системы федеративных отношений, сложившейся при президенте Б.Ельцине.

Некоторые эксперты увидели во вновь созданных округах прообраз будущих крупных административных территорий, типа губерний, существовавших в дореволюционной России, или нынешних земель в составе Федеративной Республики Германии. Сторонники унификации административно-территориального деления в 2000--2001 годах высказывались за то, чтобы идти дальше -- по пути преобразования Российской Федерации в сторону унитарного государства. Предлагалось сделать это, во-первых, путем скорейшего отказа от дробного административно-территориального деления страны на 89 "разнокалиберных" регионов, а во-вторых -- за счет пересмотра некоторых специфических принципов федеративного устройства в России, наличия субъектов национально-территориальных (республики, автономные округа, автономная область) и административно-территориальных (области, края, города федерального значения).

На самом деле федеральные округа, введенные президентом В.Путиным, стали всего-навсего промежуточным звеном в управлении страной. С учетом масштабов территории РФ, они лишь немного приблизили федеральную власть к региональной. Полномочные представители президента РФ в федеральных округах (полпреды) стали координаторами политики центра в отношении этих "макрорегионов", но не заменили действующих губернаторов областей и тем более президентов республик.

В канун подготовки к очередным выборам президента России в 2004 году идея укрупнения регионов получила второе дыхание. В аппарате президентской администрации она рассматривалась как одно из программных направлений деятельности Владимира Путина в течение второго срока его президентства. Различные политические деятели публично озвучивали предложения сократить число регионов в составе Федерации более чем в два раза. Были и более радикальные предложения -- оставить всего 10--15 регионов, максимум -- 28 самостоятельных субъектов (см. раздел 1.2).

Идеи укрупнения российских регионов, высказанные "наверху", породили целый вал объединительных проектов, в том числе по слиянию соседних областей и даже национальных республик (см. раздел 1.3). Авторы этих проектов нередко преследовали в каждом конкретном случае свои, особые интересы, но ссылались, что называется, на "директивы из центра".

Постепенно стало ясно, что федеральный центр на первых порах решил не проводить масштабную "перекройку" карты страны, а ограничиться укрупнением только так называемых сложносоставных субъектов РФ, или "матрешечных" регионов. Эти административно-территориальные образования -- области и края -- имеют в своем составе юридически самостоятельные национально-территориальные субъекты -- автономные округа. Вот с них-то и решили начать процесс объединений и слияний регионов в составе России.

Объединительные процессы в Российской Федерации нельзя рассматривать как чисто административные реформы, поскольку административно-территориальные единицы в составе России имеют одновременно и юридический статус субъектов РФ, что закреплено в статье 65-й действующей Конституции РФ. Следовательно, любые изменения границ регионов и административного деления страны затрагивают, и притом весьма серьезно, сложившуюся систему федеративных отношений. Поэтому об укрупнении регионов стали все чаще говорить в контексте федеративных реформ.

До начала объединения (укрупнения) регионов в составе Российской Федерации насчитывалось 89 самостоятельных субъектов (членов Федерации), представляющих собой шесть различных типов территорий. Подобное федеративное государство считается чересчур усложненным и "многосубъектным". Это снижает эффективность государственного управления в обычном режиме, а в кризисных ситуациях представляет угрозу национальной безопасности изНза возможной потери управляемости большой страной из единого центра. В соответствии с мировым опытом, оптимальной считается федерация, состоящая максимум из 50 субъектов (по типу деления на штаты США).

Начиная с 2003 года укрупнение регионов как направление преобразований в государственно-территориальном устройстве Российской Федерации перешло от дискуссий на тему о его целесообразности к практическому воплощению. За период 2003--2007 годов было осуществлено 5 объединительных проектов (см. главу 3). Обсуждаются новые проекты, реализация которых может начаться после 2008 года (см. главу 5).

Первым примером укрупненного субъекта в составе РФ стал Пермский край, образованный в результате слияния двух приуральских регионов -- Коми-Пермяцкого автономного округа с соседней Пермской областью. Новый край юридически существует с 1 декабря 2005 года, тогда же автономный округ перестал существовать как самостоятельный субъект Российской Федерации. На этом "пилотном" проекте отрабатывался практический механизм укрупнения субъектов Федерации в его различных аспектах, включающих политическую, юридическую, социально-экономическую, административную, этнокультурную и другие составляющие. Пермский опыт подтолкнул дальнейший ход процесса реорганизации регионов и их объединений в укрупненные субъекты в таких округах, как Дальневосточный и Восточно-Сибирский.

Уже после начала укрупнений председатель Комитета по делам Федерации и региональной политики в Совете Федерации Александр Казаков в одном из интервью прессе с обезоруживающей откровенностью заявил: "К сожалению, реформа началась на ощупь, поскольку никакого концептуального взгляда на проблему не было".

В этой связи возникает необходимость, во-первых, научного мониторинга данного процесса, а во-вторых, комплексного анализа конкретных проблем, возникающих в процессе укрупнения. Такой анализ тенденций объединительных процессов в динамике и вызванных ими проблем в развитии Российской Федерации был предпринят автором данной монографии. Результаты в определенной степени позволяют предвидеть некоторые перспективы объединительных процессов. Например, возможны осложнения в отношениях на главной "федеральной оси" -- между центром и регионами, если начнут реализовывать проекты слияния национальных образований -- республик -- с соседними административно-территориальными образованиями (областями и краями). Это неизбежно спровоцирует конфликты в рамках Федерации.

Анализ практики "укрупнений" и возможных последствий этого процесса позволяет уточнить и конкретизировать концептуальные подходы к проблеме совершенствования административно-территориального и государственного устройства России, с внимательным учетом ее этнической специфики.


 Об авторе

Игорь Георгиевич КОСИКОВ

Доктор исторических наук, профессор, главный научный сотрудник Центра этнополитических исследований Института этнологии и антропологии РАН. Области научных интересов: федерализм и региональная политика в России и в мире; трансформация отношений "Центр -- регионы" в Российской Федерации; этнополитические процессы в республиках и автономных округах РФ. Автор монографий: "Северный Кавказ: социально-экономический справочник", "Ханты-Мансийский автономный округ: модель этнологического мониторинга", а также научных статей, опубликованных в нашей стране и за рубежом. Участник многих международных проектов по изучению российских регионов.

 
© URSS 2016.

Информация о Продавце