Хайт В.Л., Крайняя Н.П. (Ред.). Актуальные проблемы нормирования в области архитектуры и градостроительства

Оглавление

Введение. Нормотворчество как научно-методическая проблема

Развитие архитектуры и градостроительства России в условиях демократического правового государства XXI века немыслимо без принципиально нового строительного законодательства и новой нормативной базы. В СССР законодательство в этой области совершенно отсутствовало, а нормативная база была ориентирована исключительно на регулирование и контроль строительства экстенсивными методами в условиях тотальной государственной монополии.

Нормативное обеспечение проектно-строительной деятельности является традиционной и важнейшей формой и методом ее регулирования, и – по декларируемому целеполаганию – инструментом достижения высокого (во всяком случае – удовлетворительного, соответствующего определенному стандарту) качества строительной продукции, в том числе в процессе экспертирования проектов и приемки объектов.

Соответственно, разработка и совершенствование (уточнение, составление новых редакций, приведение в соответствие с новыми установками и требованиями, обновление и замена и т.п.) нормативных документов является одним из важнейших направлений деятельности органов управления архитектурно-строительным комплексом и подведомственных им научно-исследовательских и проектных организаций. Однако в реальной действительности работа по пополнению и совершенствованию нормативных документов проводится без серьезных научно-методических и тем более теоретических обоснований, во многом рутинно; обычно совершенствуются частности, но не существо нормотворческой деятельности и системы норм.

В последние годы, в связи как с общей социально-экономической и политико-административной ситуацией в стране, так и в сфере проектирования и строительства (распад управленческой вертикали и ослабление контрольно-надзорных функций; резкое сокращение бюджетных ассигнований на нормотворческую деятельность; ослабление головных, типологически специализированных научно-проектных институтов, часто сопровождавшееся ликвидацией их научных отделений, и др.), произошло сокращение объема разработки и корректировки нормативной документации.

В то же время в отношении нормотворчества и применения норм произошли существенные изменения. Федеральный закон об архитектурной деятельности возложил ответственность за соблюдение нормативных требований на авторов проекта, имеющих лицензию на проектирование. В соответствии с действующим законодательством, в ряде субъектов Российской Федерации, прежде всего в Москве, началась разработка региональных норм, что стало новым и важным этапом в развитии нормотворческой практики в России.

И тем не менее многие методические и правовые проблемы нормотворчества и нормирования в архитектуре и градостроительстве не могут считаться решенными.

Прежде всего, как это ни парадоксально, нет ясности в понимании термина (скорее, категории) нормы. В связи с этим не могут считаться удовлетворяющими требования как проектно-строительной практики, так и будущих потребителей произведений зодчества назначение, состав и структура нормативных документов, их взаимоотношения и иерархия, сферы применения, ответственность за выполнение тех или иных нормативных требований и многие другие вопросы.

Поэтому возникла необходимость в научной разработке теоретическо-методологических проблем нормирования.

Теоретическое исследование проблемы нормирования крайне важно и актуально, поскольку необходимо выявить новые требования к содержанию и направленности норм, а также разработать основные положения методологии и методики нормотворческой деятельности в современных экономических, социальных, экологических, градостроительных и культурных условиях России и отдельных ее регионов в переходный период, определить новые тенденции в архитектурно-градостроительном нормировании с учетом условий и требований рыночной экономики и изменения роли и функции государства и местных властных структур (органов самоуправления и регулирования строительного процесса) в инвестиционно-строительной сфере.

Одной из задач проводимого исследования было уточнение терминологии, которой обычно не придается важное содержательное значение. Однако в вопросах правового обеспечения, как профессиональной деятельности, так и будущего функционирования проектируемых и строящихся объектов, неоднозначность и подчас дискуссионность применяемых терминов создает огромные трудности в работе, в контроле и т.п. Не случайно, что в тексты современных федеральных законов обязательно включается раздел "Основные понятия". Особую значимость на данном этапе имеет научное объяснение и обоснование понятий (категорий) в архитектуре с позиций современной науки, взаимоотношение категорий стандарта и нормы, норм и нормативов и т.п.

Нечеткость и недостаток дифференцированности ряда терминов и понятий, используемых в нормотворчестве и в нормативной документации, приводит к серьезным и подчас неблагоприятным последствиям в их применении.

Один из примеров – общеизвестное и общепринятое объединение строительных "норм" и "правил" в основном своде проектно-строительного "законодательства" – СНиП. Не случайно, что составление этой системы или, скорее, совокупности инструктивно-методических документов началось с составления "правил" и "норм" (ПиН), т.е. вначале приоритет отдавался правилам, а не нормам.

Это соединение размывает меру обязательности их выполнения и применения и, главное, меру ответственности за невыполнение требований норм и правил. В условиях административно-командной системы соединение норм и правил как строго обязательных и рекомендуемых указаний позволяло волевым, а не законно установленным образом определять меру (степень) нарушения требований СНиП и ответственности должностных лиц и исполнителей.

Напротив, современный правовой подход к архитектурно-строительному законодательству и нормированию (как специфическому отраслевому разделу правового механизма регулирования общественно-производительной деятельности) требует обязательного разделения степени ответственности. Соответственно, в формировании нормативного аппарата требуется четкое разделение норм, правил, инструкций, указаний, рекомендаций и т.д., и их иерархии и координации.

Важнейшую административно-юридическую значимость имеет соотношение и дифференциация категорий "стандарт" и "норма". Правовая и профессиональная ситуация осложняется все расширяющимся применением ведомственных и территориальных норм (ВСН и ТСН), необходимостью прояснения их правового статуса и их соотношением и взаимодействием с общефедеральными нормами.

Ситуация осложняется тем, что использованные в нормировании термины (например, сама "норма") используются не только в архитектурно-строительной области и часто имеют в других областях совершенно иное, подчас общеупотребительное и общепонятное значение.

В "Толковом словаре русского языка" Д.Н.Ушакова – "норма (от лат. norma)" трактуется как: "1. Узаконенное установление... 2. Установленная мера, размер чего-нибудь...". Большая Советская энциклопедия дает близкую дефиницию слова "норма (от лат. norma – руководящее начало, правило, образец): 1) минимальное или предельное количество чего-либо, допускаемое правилом, планом...; 2) общепризнанное в определенной социальной среде правило, воззрение; правило поведения людей в обществе, выраженное в законе (см. Норма права); 3) правило, закон в какой-либо отрасли знания, например, норма языковая; 4) средняя величина чего-либо (например, норма стока)... Нормы расхода должны быть научно-обоснованными, прогрессивными и динамичными, т.е. систематически пересматриваться по мере организационно-технических сдвигов в производстве".

"Нормативы, расчетные величины затрат... в натурально-вещественный и стоимостной форме" ("научно обоснованные") определяются в БСЭ как средство "достижения сбалансированности материальных, трудовых и денежных ресурсов и осуществления контроля за деятельностью предприятий и производственных объединений".

Норма, которая может выступать в виде стандарта, – фиксация (совокупность) требуемых или должных характеристик, предъявляемых к продукту любой производительной деятельности, т.е. в архитектуре к зданию, сооружению, комплексу, их части или детали, к конструкциям и материалам, к производственным процессам, к качеству работ и т.п. Норма одновременно фактически отражает потребности в ресурсах для обеспечения рационального функционирования объекта.

Нормирование (в настоящее время все чаще обоснованно употребляется форма "нормотворчество") является областью и направленностью деятельности по разработке, согласованию, утверждению и введению в действие норм, их комплексов и правил применения. Совокупность норм, их комплексов и правил применения в виде увязанных между собой рядов в описании составляет нормативный порядок.

Нормирование предоставления, характера и оборудования жилища, помещений зданий другого назначения носило существенно ограничительный, вне- и даже антипотребительский характер, ориентировалось не на общественные ценности и индивидуальные потребности, а на экономические возможности государства, ресурсы, волевым путем выделяемые на социально-культурную сферу и на технические возможности инерционной и неповоротливой сложившейся строительной базы, ориентированной на полносборное, в основном крупнопанельное строительство новых жилых массивов на "свободных" территориях.

В условиях перехода от административно-командных методов управления проектно-строительным процессом к его правовому регулированию, нормы и нормативный порядок выступают как важный инструмент правового регулирования профессиональной деятельности по созданию архитектуры (архитектурных объектов и архитектурной среды) как ее конечного продукта.

Совокупность (комплексы) норм, учитывающая реальную современную типологию объектов архитектуры и градостроительства, имеет четкую, хотя и развивающуюся во времени структуру, отражая содержание и направленность профессиональной проектно-строительной деятельности и одновременно целостность и дифференциацию архитектурной среды как продукта этой деятельности.

В изменяющейся России создалась проблемная ситуация несовместимости действующих норм проектирования и новых задач архитектурной и градостроительной деятельности.

В течение десятилетий в СССР сложилась весьма развитая система нормирования. Но она подчас, очевидно, шла в ущерб архитектурно-строительному делу – нивелировала, стандартизировала облик городов и сел. Во многом виной тому стали нормы, точнее, то идеологическое содержание, которое задало импульс для их разработки. Действовавшие тогда нормы были по своей сути запретительными, регламентирующими, предписывающими архитектору, градостроителю и строителю, что и как делать. Строго говоря, в неявном виде они уже были проектом для всего и вся, при этом, по определению, одинакового для всей громадной и разнообразной по природно-климатическим и этно-культурным условиям страны.

Наивно думать, что достаточно сегодня поменять знаки наоборот, с минуса на плюс, и нормы станут действенным инструментом в помощь проектировщику и застройщику.

В то же время современная ситуация распада государственной системы регулирования и контроля, правовой нигилизм, криминализация производственной и в том числе проектно-строительной деятельности создают условия для пренебрежительного отношения к норме, создавая опасности не только для рационального функционирования проектируемых и строящихся объектов, но и для жизни и здоровья граждан. Не случайно аварии, обрушения, производственные и бытовые травмы и даже гибель людей стали повседневным явлением.

Новые задачи и организационно-деятельностное обеспечение практики архитектуры, градостроительства и строительства должны опираться на существенно обновленную, в соответствии с современными условиями и потребностями и в основном создаваемую заново, законодательную и нормативную базу, где нормы выступают в качестве инструмента не механического лимитирования, а правового регулирования проектирования и строительства.

Нормы могут быть полноценным сводом регулирующих профессиональную деятельность документов только в том случае, если в них удастся качественно отразить тип и уклад жизни во всех регионах обширной страны, всех социальных слоев и групп населения, учесть национальные, этнокультурные, местные, экономические и иные условия и характеристики быта народа.

При этом определяющими являются изменения социально-экономической инфраструктуры, а также организации и технологии строительства. Качественно изменяются тип и образ жизни граждан России, меняется социокультурная норма, определяющая жизнеустройство и, соответственно, тип архитектуры в целом и, в особенности, архитектуры жилища.

Отсюда вполне органично и закономерно вырастает проблема осознания социокультурной нормы, как она складывается в стране с середины 1980-х годов. Гибкая, дифференцированная, динамичная социокультурная норма будет определять и тип жизни, и задачи архитектурно-строительной деятельности и градорегулирования, по меньшей мере, на первую треть XXI века.

Эта работа включает разработку научно обоснованных теоретических и методологических основ нормотворческой деятельности и практическую разработку норм.

Новая система нормативных документов, в отличие от прежнего технического нормирования, призвана прежде всего отразить вопросы социальной дифференциации объектов строительства под влиянием разных требуемых рынком уровней их качества и комфорта. Она должна предоставить простор для градостроителей и архитектурной деятельности. Для этого из норм следует исключить, как в других развитых странах, все лишнее, что мешает творчеству. В них должны остаться лишь требования, обеспечивающие надежность, безопасность и экологическую чистоту градостроительных и архитектурно-строительных объектов, а также минимальный уровень комфорта (а не выражение предела, как в СНиП советского времени).

Закономерно встает вопрос о переходе от понятий и представлений о "культурной" или социо-культурной норме к собственно профессиональной проблематике. Этот переход еще не означает, что результатом его осознания окажется готовая "рецептура" написания "отраслевых норм". Однако более глубокий и общий подход позволяет указать на несколько уровней обсуждения и осмысления темы, оставаясь, как представляется, строго в границах архитектуроведения.

Во-первых, между "культурной нормой" и собственно профессиональными, проектными, в том числе процедурами (а нормы пишутся в основном для проектирования), стоит череда нормативных упорядочений и договоренностей с обществом (правовая норма, социальная норма и т.д.). Это означает, что если вопрос ставится именно в такой последовательности: от культурной нормы своего времени к правовой, социальной и т.д., то формируется одно отношение к архитектуре и шире – к взаимоотношениям культуры и цивилизации в общественном понимании; если эта последовательность по тем или иным причинам нарушается, то тут же меняется вся "последовательность ходов", и роль архитектуры явно искажается. В СССР–России накоплен "богатый" опыт перестановки смыслов, в том числе и попыток выдвинуть на первый план понятие об экономической норме (так, за бессмысленным, казалось бы, словосочетанием "экономика должна быть экономной" видится попытка гуманизировать, "окультурить", т.е. сделать необходимой и закономерной последовательность осмысления нормотворческой деятельности; разумеется, выглядит это в данном случае карикатурным, но сам факт этой попытки весьма симптоматичен).

Однако этот пример демонстрирует необходимость собственно теоретической работы, поскольку постановка проблемы культурной нормы неизбежно тянет за собой переосмысление в современных условиях целого ряда основных понятий и предложений теории архитектуры, начиная от проблемы общественных и профессионально архитектурных ценностей и вплоть до понятия "социальная норма" как социально необходимого "минимума".

Второй аспект "перехода" от культурной нормы к собственно профессиональным проблемам связан именно с ситуацией "размежевания" представлений о качественных и количественных "темах" в нормировании.

Одно время в советской социологии приобрело популярность пришедшее с Запада понятие "качество жизни". По-видимому, смысловая пара "качество жизни" и "социальная норма" могут стать здесь решающим тандемом. Через понятие "качество жизни" можно выйти в круг профессиональных проблем, где решающими окажутся качественные показатели, и, строго говоря, понятие о "культурной норме" начинает работать напрямую.

Понятие "социальная норма" в отечественном контексте особенно важно потому, что позволяет переориентировать осмысление "норм" от запретительного статуса к разрешительному или, по меньшей мере, к регулятивному на правовой основе.

В предлагаемой логике осмысления проблемы переориентация норм может произойти психологически легче: не придется что-либо существенное переделывать и корректировать в старых нормах, но их придется переосмыслить по всей "цепочке" нормотворчества, отталкиваясь от понятия "социального минимума" (прежде – ориентированной на всех "социальной нормы") "вверх", а не "вниз", как это имело место в запретительных по сути нормах.

Отдельные корректировки действующих норм и нормативов, попытки приспособить их к новым социально-экономическим и правовым реалиям фактически только осложняют дело, поскольку новую и отвечающую этим реалиям систему нормирования таким путем не создать.

Отсюда одним из ключевых вопросов на этом уровне исследования должен стать вопрос о принципиальной возможности перехода от запретительной системы норм к "разрешительной", т.е. о принципиальной возможности или невозможности перехода от интровертной (закрытой) системы норм к открытой.

Третий "срез" осмысления перехода от культурной нормы к профессиональной проблематике связан с необходимостью предпринять попытку построения структуры, "понятийного каркаса" системы нормирования, в зависимости от понимания сути культурной нормы на рубеже XXI века в нашей стране. Тогда результатом может стать перспективная "модель системы" нормирования в архитектурно-строительной деятельности и возможность ее соотнесения с реально действующими нормами как в России, так и за рубежом.

Как бы встречным к предлагаемым выше уровням исследования является методологически необходимый не только в рамках общего исследования данного "узла" проблем, но и вполне автономный уровень – это давно назревшая проблема осмысления "гуманитарного" содержания наших норм, в том числе и ныне действующих. Здесь (по аналогии с "анатомией для художников" или "физическим смыслом" математических построений) разворачивается своя система смыслов и громадное поле собственно теоретических размышлений в сфере нормотворчества. С одной стороны, оно полезно для построения общей системы норм, а с другой – совершенно необходимо само по себе, если мы хотим предпринять попытку вырваться из плена сугубо отраслевого и административного "нормоделания" к действительно профессиональному истолкованию и осмыслению и к попыткам решения проблемы.

Представляется, что такие иерархия и последовательность задач и аспектов объясняют, зачем здесь нужны подлинно теоретическая наука и подходы и как пытаться выбиться за пределы частного прикладного знания.

Важным современным и реальным инструментом перехода от культурной нормы к профессиональной является понимание норм и нормативов как документов общегражданского права.

Основой современного нормирования должна стать Конституция РФ. Например, статья 42, утверждающая право человека на благоприятную среду жизнедеятельности, статья 58, обязывающая граждан охранять окружающую среду, статья 55, говорящая о том, что права и свободы человека могут быть ограничены только законом и только в той мере, в какой затрагивают интересы других лиц.

Социальное нормирование (нормы земельной, жилищной обеспеченности, обеспечение услугами) должно распространяться только на социальные программы средоформирования.

В условиях государственного планирования и финансирования строительства строительные нормы носили характер ведомственного документа. Многообразие форм собственности и появление многих субъектов строительной деятельности создают сегодня новую ситуацию, которая чревата нарушениями нормативов и нанесением ущерба окружающим (принципиальная возможность оспорить нарушение нормы в судебном порядке в настоящее время в России малореальна по чисто техническим причинам из-за большой загруженности судов).

Поэтому строительные нормы приобретают роль не инструкции, а получают силу закона. Существенное нарушение нормы должно прямо и неотвратимо караться по закону. Но при этом количество нормативов сокращается, ограничиваясь, в основном, техническими нормами. Нормируются только те характеристики, показатели или процессы, несоблюдение или нарушение которых несет угрозу для пользователей или окружающих в части здоровья (например, прочность конструкций), пожарной безопасности, санитарно-гигиенических условий, охраны природы и памятников истории и архитектуры.

В ситуации многократно декларируемой властью в постперестроечной России цели построения "социально ориентированной экономики" необходимо, с одной стороны, найти отвечающие условиям момента проявления данной цели в практике нормотворчества и реального проектирования, с другой стороны, разъединить нормы собственно проектирования и так называемые социальные нормативы обеспеченности населения страны и отдельных регионов, городов, типов населенных пунктов продуктами строительного производства (жилищем, местами приложения труда, предприятиями и учреждениями общественного обслуживания, объектами озеленения и т.п.).

В связи с вышеизложенным острой проблемой является необходимость принципиального изменения всей системы технического нормирования для проектирования и строительства как на федеральном, так и на региональном уровне. Эти нормы в значительной степени не поспевают за изменениями в обществе, экономике, законодательстве и технике, становясь тормозом прогресса в связи с тем, что старая система научного обеспечения нормирования разрушена, а новая не создана.

В последние годы мнoгo и обоснованно гoвopитcя о необходимости разработки и применения региональных норм, но пока нет ясности или, скорее, четкости и однозначности в вопросе об их характере, номенклатуре и специфике, об их соотношениях с общефедеральными. Так, в разделе "Общие требования Московских городских строительных норм "Стоянки легковых автомобилей"" МГСН 5.01-94 говорится: "В случае расхождения настоящих норм с действующими нормами следует руководствоваться настоящими нормами" (с.4), тогда как Конституция РФ и другие законодательные акты утверждают безусловный приоритет федеральных законов (и соответственно других нормативных актов и документов) перед региональными и местными. Этот пример показывает важность и актуальность многосторонней научной разработки проблем нормирования.

Для России, с ее размерами и разнообразием региональных особенностей, федеральная законодательно-нормативная база может обеспечить только основные принципы и федеральные стандарты регулирования градостроительной деятельности общества. Основная тяжесть такого регулирования ложится на региональное законодательство, которое должно конкретизировать и развить принципы федерального с учетом особенностей каждого конкретного региона.

В условиях современной России с всевластием чиновничества и коррупцией нормы приобретают дополнительную значимость защиты интересов инвесторов, проектировщиков и строителей, которые, подтвердив точность соблюдения требований норм, могут отстаивать свои интересы и проектное решение от произвола.

Правовая значимость норм определена Федеральным законом об архитектурной деятельности (1995), где "не допускается включение в архитектурно-планировочное задание... требований и условий", если они "не основаны на положениях действующего законодательства, нормативных правовых актов, градостроительных нормативов" и т.п. (ст.3). Соответственно утверждается: "Архитектурный проект, учитывающий требования градостроительного законодательства, государственных стандартов в области проектирования и строительства, строительных норм и правил, соответствующих градостроительных нормативов, правил застройки города или иного поселения, задания на проектирование и архитектурно-планировочного задания, является документом, обязательным для всех участников реализации архитектурного проекта со дня получения на его основе разрешения на строительство".

В Законе (ст.13) также утверждается, что \лк архитектор и юридическое лицо, имеющие лицензию, при осуществлении архитектурной деятельности обязаны соблюдать:

законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации в области архитектурной деятельности;

государственные стандарты в области проектирования и строительства;

градостроительные нормативы, строительные, а также экологические нормы и правила\пк и т.д.

Приоритет норм и стандартов отражен и в проекте изменений и дополнений к этому закону, разработанном в 2001 году.

* * *

На основе анализа современных реалий, таких как состояние и векторы развития России и линий мирового развития зодчества, а также опыта нормирования и стандартизации в проектировании объектов строительства, необходимо установить современные методологические основания нормирования в затронутой области: целевые функции системы норм, ее строение и организация (взаимодействие частей), предмет, методы и средства ноpмиpoвaния для последующего создания новой системы норм.

Есть еще один аспект темы нормотворчества. В настоящее время ограниченный государственный или муниципальный заказ на разработку или корректировку и обновление нормативных документов распределяется либо по традиции, либо в соответствии с типологической специализацией научного или проектного института.

Научное обоснование направленности, состава и содержания норм может существенно рационализировать организацию и финансирование нормотворческой деятельности.

Все это подтверждает необходимость именно научного, теоретико-методологического, а не конъюнктурно-прикладного изучения проблем архитектурной типологии и нормирования. Такая постановка проблемы и первые результаты ее изучения позволяют сделать вывод: Российская Академия архитектуры и строительных наук как авторитетнейший вневедомственный научный центр должна возглавить или, по меньшей мере, координировать отраслевые работы по стандартизации, нормированию и, возможно, по сертификации в области архитектуры, градостроительства и строительства. Этот вывод не означает подмены Академией функций Госстроя России, а говорит о важности научной разработки новых методических и структурно-содержательных подходов.

* * *

Данный сборник подготовлен авторским коллективом, на протяжении ряда лет разрабатывающим вопросы профессионального законодательства и методологии нормирования, с целью широкого обсуждения методических и содержательных проблем нормирования. Ввиду их сложности и многогранности авторы отдельных статей, которые к тому же исподволь опираются на собственный опыт нормотворческой и законотворческой деятельности, могут иметь отличные от других мнения и предложения по различным проблемам и аспектам разработки и применения норм в области архитектуры, градостроительства и строительства или, напротив, разные авторы могут писать одно и то же или весьма близкое, но это каждому из них необходимо для аргументации своих предложений или для связности предложений. Дискуссия в данной области необходима для совершенствования не только нормотворчества и нормоприменения, но и профессиональной деятельности в целом.