Смоляр И.М. Градостроительное планирование как система:
прогнозирование, программирование, проектирование

Оглавление

Введение

Конец минувшего XX века ознаменован мощным демографическим ростом: за 13 лет – с 1987 г. по 2000 г. население Земли увеличилось на 1 млрд человек и достигло 6 млрд. Ширится процесс урбанизации: уже почти половина из людей на планете – население городских ареалов. В развитых странах горожане составляют абсолютное большинство – 70–80% их населения. Россия относится к этой же группе-.

В XXI в. (к 2050 г.) население планеты может достигнуть 9 млрд. Это будет означать что население Земли увеличится в 1,5 раза. Что касается европейцев, то их число, напротив, уменьшается. Особенно заметно это происходит в России, что повлияет и на градостроительство.

Градостроительная ситуация в России на начало XXI века

Урбанизация России прошла в исторически малые 70 лет – с 20-х по 90-е годы XX века. Городское население выросло в 5,5 раза – от 20 млн в 1926 г. до почти 110 млн в 1991 г. (в границах РСФСР). Доля горожан (включая жителей городских поселков) поднялась в общем населении с 18% до 73,5%. Территория и население Москвы увеличились в 10 раз. К началу 90-х Россия насчитывала 1092 города, 2 тыс. городских поселков и 153 тыс. сел. Вокруг 34 городов с 500 тыс. жителей и более в каждом образовались крупные городские агломерации, в их числе 12 – на основе многомиллионных и миллионных городов: Московская – общим числом 12,5 млн человек, Петербургская – 5,3 млн, Нижегородская – 2,1 млн, Екатеринбургская – 1,8 млн, Самарская – 1,6 млн и т.д.

Однако начиная с 1991 г., за 10 лет, население страны сокращается с 149 до 145 млн, в том числе городское – с 110 до 105 млн. Уменьшилось и население крупных городов: Москвы – на 343 тыс., Санкт-Петербурга – на 275, Самары – на 46, Нижнего Новгорода – на 35 тыс. и т.д. Российский Север за 1991–1997 гг. покинуло более миллиона человек (В том числе из северных районов Восточной Сибири и Дальнего Востока выехало примерно половина их жителей – около 750 тысяч). Меняется в сторону "старения" возрастной состав горожан. Депрессию переживает промышленная база и инфраструктура многих городов страны. Часть из них определяют как "кризисные города России" – таковых насчитывают более 300 (В том числе: 215 городов, в основном малых – с массовой безработицей, падением производства и сокращением населения; 80 – с тяжелой экологической обстановкой; 10 – с политической нестабильностью и вооруженными конфликтами). Серьезно изношено, особенно на востоке страны, городское энергетическое и жилищно-коммунальное хозяйство. Все эти проблемы не облегчает процесс депопуляции.

Согласно демографическим прогнозам, число россиян при нынешней тенденции снижения рождаемости уменьшается: к 2005 г. – до 143 млн, к 2010 г. – до 140 млн (по среднему варианту прогноза). По зарубежным прогнозам, к 2050 г. население России может составить 127 млн, то есть за 50 лет сократится на 18 млн. Чтобы изменить такой неблагоприятный прогноз, нужен комплекс мер – не только общее повышение уровня жизни, но и радикальное решение жилищной и градостроительных проблем.

В нынешнем российском градостроительстве заметны позитивные моменты. В ряде крупных городов улучшилась застройка и благоустройство центральных районов, построены новые современные многофункциональные сооружения. Выживают те низовые звенья расселения, где управление приближено к повседневным нуждам. Идет строительство в пригородных зонах. Есть успехи в архитектуре и благоустройстве Москвы, Нижнего Новгорода, Екатеринбурга, ряда других городов. Принят Градостроительный кодекс РФ. Наметилось движение к разработке градостроительных правовых документов. Принят новый генеральный план развития Москвы на период до 2020 года. Самый свежий пример – одобрен градостроительный устав и начинается разработка нового генплана Владивостока. Однако в целом ситуация, как было сказано, остается сложной.

Вывод очевиден: в градостроительном деле необходима основательная модернизация, суть которой – создать городам условия и возможности самим развиваться, для чего предстоит сделать все необходимое на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Отправные условия градостроительства в России в XXI веке

Можно кратко обозначить 10 необходимых условий для выработки и реализации позитивного прогноза градостроительства в России на XXI век. Первое: обретение городами права собственности. Означает наделить муниципальные власти правом собственности на землю и недвижимость, выработать критерии и завершить раздел собственности на федеральную, региональную и муниципальную.

Муниципалитеты (вместе с Союзом российских городов) выступают за предоставление им права распоряжаться собственностью в пределах своих образований, гарантируя повышение эффективности управления. Это обеспечит формирование городских бюджетов, позволит городам полноценно функционировать, развиваться и планировать свое развитие (в действующей редакции Бюджетного кодекса вопрос о финансовой основе муниципального самоуправления отдан на откуп региональным властям. По этой причине сами собой отпадают стимулы повышения собираемости налогов, расширения налогооблагаемой базы и вообще пополнения муниципального бюджета. В условиях, когда муниципальные доходы могут быть в любой момент изъяты в пользу субъекта федерации, никто не заинтересован в их получении). А главное – побудит городские власти заботиться о повышении ценности, стоимости и привлекательности своей недвижимости путем улучшения качества городской среды. Второе: укрепление и развитие рынка недвижимости. Рынок недвижимости является важной частью становления городской экономики. Из продажи прав долгосрочной аренды должны постепенно формироваться полноценный рынок недвижимости, механизмы ипотеки, залога земельных участков, зданий и иной недвижимости. Высокая активность рынка городской недвижимости прямо связана с улучшением разработки нормативно-правовой базы и институционального обеспечения. Третье: возрождение инженерной инфраструктуры. Преодоление монопольной системы коммунальных услуг, устаревших нерыночных форм коммунального хозяйства с его "плановой" убыточностью требует постепенной, но радикальной реформы, что дает основу позитивного прогноза инженерной инфраструктуры российского города. Четвертое: пропорциональное развитие рыночного и муниципального строительства жилищ. Для перевода жилищной проблемы на рыночную основу необходим длительный переходный период, с сохранением и – в ряде городов – восстановлением муниципального строительства жилищ. Но последнее должно иметь диверсифицированный вид. Определить какой именно – задача городского планирования. Пятое: комплексная регенерация города и сохранение наследия. Это установка на обновление, оздоровление и благоустройство внутренних частей, исторических зон и центров городов, комплексная реконструкция которых (не считая создания отдельных административных и общественных комплексов) не проводилась все 40 лет периода массовой застройки периферийных районов. Создалась опасность утраты памятников культуры и архитектуры национального и мирового значения (Например, центр Санкт-Петербурга и его периферийные исторические ансамбли включены ЮНЕСКО в список всемирного наследия как "единственное в своем роде и совершенное воплощение... европейской идеи регулярного города". Здесь всего около 3 тыс. памятников – далеко не все в лучшем виде, но в т.ч. 104 ценнейших, формально числящихся под охраной – в критическом аварийном состоянии.). В настоящее время наметилась тенденция комплексной регенерации, но в качестве реального прогноза она требует множества стимулирующих условий. Это тоже задача планирования. Шестое: экологическая мелиорация среды. Каждый десятый город имеет высокий уровень загрязнения среды, в неблагополучных городах проживает более 50 млн человек – почти половина городского населения страны. В 45 городах России совокупная экологическая ситуация критическая. Промышленность, как основной в прошлом фактор загрязнения среды, уступила место автотранспорту, его суммарный выхлоп многократно превышает допустимые нормы. Позитивный прогноз в этой области обусловлен решением большого числа острых и сложных технических и экономических проблем. Седьмое: предотвращение социальной эрозии среды. Расслоение районов городов на "богатые" и "бедные" не должно выходить за рамки естественной и допустимой стратификации. Ажиотаж в застройке пригородных земель частными коттеджами не может вести к отчуждению охраняемых природных, лесных и сельскохозяйственных земель. Регулирование соотношения социальных и рыночных механизмов необходимо осуществить на основе принятия государственной градостроительной доктрины и выработки эффективной градостроительной политики, а также соответствующего городского планирования. Восьмое: завершение перевода градостроительства на правовую основу. В России принят Градостроительный кодекс, но это само по себе еще не способно устранить явное пока преобладание административных процедур над правовыми в градостроительном процессе. Для этого кодекс – по сути рамочный закон – должен быть развит и дополнен целым "шлейфом" законов на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и на уровне конкретных регламентов для городов. Наиболее актуальны на начало XXI века разработки: правовой регламентации реконструкции городов, застройки пригородных зон, формирования крупномасштабных городских агломераций – крупнейших российских мегаполисов XXI века. Девятое: развитие градостроительной теории. Необходима теория города, носящая межотраслевой, междисциплинарный характер. Ее развитие в XXI веке, наряду с ассимиляцией новейших дисциплин (общая теория систем, моделирование, информатика, научное прогнозирование и др.) настоятельно требует структурировать градостроительство как систему научных знаний, четко выделяя и эффективно развивая ее ядро – теорию градостроительства и прикладные разделы градостроительной науки. И, наконец, десятое и главное: возрождение городского планирования и упорядочение управления. Не обновляются, за малым исключением, генеральные планы городов. Остро ощущается необходимость развивать долгосрочное и среднесрочное городское планирование на местах. К сожалению, вместо того, чтобы содействовать становлению этой сферы, федеральные органы землепользования, градостроительства и имущества соперничают за расширение собственных централизованных полномочии.

Что нужно прогнозировать в таких условиях? Экономика земельных отношений в городах не самоцель, но средство достижения необходимого градостроительного эффекта, а посему должна входить в единую (выделим это курсивом) систему городского планирования и управления по вопросам градостроительства и архитектуры, от федерального, через региональный и до – главным образом и преимущественно – муниципального уровня. Средства и ресурсы, извлекаемые в сфере земельных отношений (рента, налоги и пр.), должны использоваться и для целей градостроительства, поступать в распоряжение соответствующих органов управления – тех, что владеют информацией о социальных и пространственных перспективах развития города, планируют вперед, а не просто ведут технический учет.

Анализируя все приведенные 10 условий развития градостроительства, нетрудно убедиться, что большая часть их напрямую связана с развитием градостроительного планирования.

Что происходит в городском и градостроительном планировании

С проведением рыночных преобразований в России существенно изменяются содержание и значение городского планирования. Обычно оно охватывает широкий спектр параметров городского развития, демографические расчеты, разработку планов его социально-экономического роста, подсчет и распределение необходимых финансовых и материальных ресурсов на некий плановый период и многое другое. Теперь круг вопросов и горизонты планирования явственно сужаются, тогда как центр тяжести работ еще не смещается в регионы и города. Примерно то же самое переживает и собственно градостроительное планирование, традиционно понимаемое как система подготовки, разработки и принятия градостроительных и иных решений, обеспечивающих планомерное и регулируемое осуществление градостроительной деятельности. Излишне говорить о том, насколько тесно связаны между собой городское и градостроительное планирование, а главное – как сильно зависят оба этих вида плановой деятельности от экономико-социального уклада общества.

Значение городского планирования признано во всем мире – без него невозможно организовать нормальную жизнь ни в многомиллионном мегаполисе, ни в малом городском поселении. Однако, в содержание этого понятия, в методы, которыми оно воплощается, в разных странах вкладывают достаточно различный смысл. Даже в самых индустриально развитых и урбанизированных странах, объединяемых общими законами рыночной экономики, в каждой находят и применяют свой собственный образ действий и идеологию городского планирования, отвечающие географическим, политическим и культурно-историческим традициям данной страны.

И в России советского периода действовала своя, адекватная экономике и управлению страной система городского планирования, по-своему стройная и продуманная. Главную ее сущность обычно усматривают в господстве плановых и административных методов, но их наличие в большей или меньшей доле можно обнаружить практически везде и всюду, в том числе в странах с рыночной экономикой. На самом деле коренная особенность советской модели городского планирования заключалась в ее абсолютной стерильности относительно рыночных факторов развития города. Такого не было нигде, а теперь нет и в России.

Рыночные отношения буквально нахлынули в практику градостроительства и управление развитием городов, что и вызывает целый ряд новых и сложных проблем в городском и градостроительном планировании.

О проблемах градостроительного планирования

Проблемы градостроительного планирования во многом предопределяются реальным положением дел в функционировании и развитии городов. К числу самых острых задач здесь можно отнести: преодоление спада инвестиций в инфраструктуру и коммунальное хозяйство, в жилищное строительство городов; упорядочение земельных отношений и правил оборота недвижимости в городах; предвидение и предупреждение негативных общественных последствий социального и имущественного расслоения города; планомерный контроль экологической ситуации в городах и пригородных зонах и многое другое. Без научно поставленной системы разработки и реализации градостроительных прогнозов, программ и планов решить эти проблемы вряд ли возможно.

Общая стратегия развития страны представлена Правительством РФ в 2001 году в проекте "Основных направлений социально-экономического развития страны на период до 2010 года". Тем самым возрождается интерес к перспективному социально-экономическому планированию. Необходимость такого планирования остро чувствуется и в градостроительстве.

Всероссийское совещание по проблеме "Возрождение и реконструкция городов России", прошедшее в Кремле 25 апреля 1997 г., отметило в своей Резолюции, что "в нынешних условиях государственная градостроительная политика выдвигается в число важнейших направлений социально-экономической политики страны". Рекомендовано "в каждом регионе и городе разработать и последовательно осуществлять комплексные программы, увязывающие градостроительную деятельность и социально-экономическое развитие территорий". Особый упор сделан на повышение инвестиционной активности, законодательную поддержку и стимулирование инвестиций в развитие городов, жилищное и производственное строительство, городское хозяйство и социальную сферу, имея в виду, что возрождение города – основа улучшения инвестиционного климата и развития предпринимательства, стабилизации и структурной перестройки экономики.

Процесс поиска нового образа действий в городском планировании в России сейчас заметно активизировался. Это понятно и объяснимо, если принять во внимание, что на месте прежнего государственного планирования развития градостроительства осталось много пустот, которые пытаются заполнить самыми различными действиями и устремлениями. Пересмотр основ способен пойти на пользу отечественному градостроительству, если создать все необходимые условия, чтобы города сами могли развиваться. Но разнообразие поисков не должно вести к потере управляемости. Пока что этого в целом не происходит – выручают накопленные ранее эрудиция и практический опыт отечественных градостроителей и планировщиков. Но только этих качеств становится недостаточно. Необходимо возрождать, приводить в порядок и развивать сферу градостроительного планирования как систему, создающую необходимые основы для развития города в новых экономических условиях.

Сложившаяся ситуация в российской практике городского планирования отмечена рядом неблагоприятных симптомов. Она выражается в заметном свертывании стратегических, долгосрочных видов планирования и проектирования (таких как генеральные планы городов и районные планировки); в использовании отживающих в новых условиях методов и подходов (например, в детальном планировании); в определенной утрате контроля органами архитектуры и градостроительства над оборотом и регистрацией городских земель, отошедших к другому ведомству; в неупорядоченности и расстыковке акций планирования между органами градостроительства, землепользования и управления имуществом; в усложненности процедур разрешения и согласования земельных отводов, строительных акций и т.д. В связи с этим предпринимаются усилия по созданию необходимого правового поля городского планирования и градостроительной деятельности, что является одним из условий к преодолению многих из названных проблем.

Роль теории и особенно необходимость методологических исследований планирования в подобной ситуации трудно переоценить: они должны подсказать нужный спектр направлений, куда двигаться на практике, своевременно отслеживая и оценивая все новое и позитивное, что удается внедрить в практическую сферу городского планирования всем без исключения субъектам градостроительной деятельности – городским органам архитектуры и градостроительства, инвесторам, комитетам имущества, земельных ресурсов, риэлтерам, другим специалистам смежных областей знания. Теории принадлежит важная социальная функция – формулировать принципы деятельности, выдвигая на первый план интересы людей, населяющих города.

В последние годы к исследованиям по городскому планированию подключились организации, созданные на средства различных, в том числе зарубежных фондов, недостаточно полно владеющие информацией о российской специфике. Со своей стороны и нам необходимо досконально изучить разнообразный зарубежный опыт по городскому планированию в условиях рыночной экономики, прежде всего, опыт стран развитых и высоко урбанизированных. Все сказанное выше достаточно высвечивает актуальность разработки научной методологии городского планирования.

О необходимости научной разработки проблемы

Необходимо отметить, что разработка данной темы предпринята не на пустом месте и имеет определенный научный задел. РААСН (в лице Отделения градостроительства Академии) с самого начала развития в стране рыночных преобразований организовала цикл работ по исследованию проблем реформирования градостроительного дела. В составе этих работ рассматривался как важнейший структурный блок градостроительного дела – планово-проектный блок, или иначе, блок разработки градостроительных решений (прогнозирование – программирование – проектирование). Установлены структура блока, его связи с другими секторами градостроительного дела, правовые основы градостроительного проектирования и т.д. В 1995 г. в качестве завершенного фрагмента тогдашнего исследования автором данной монографии опубликована книга "Принципы градостроительного проектирования и предложения по разработке генеральных планов городов в новых социально-экономических условиях" (М., РААСН, 1995).

В области планирования городского развития (система подготовки, разработки и принятия градостроительных решений) предлагается новая идентификация видов планово-проектной деятельности, основанная на сроках упреждения, заложенных в проектных разработках: прогнозирование – долгосрочные стратегические варианты решений; программирование – изучение и распределение ресурсных возможностей на средние и близкие сроки; проектирование – конкретные и реально обеспеченные ресурсами пространственно-планировочные решения как правовая и техническая основа инвестиционной деятельности и оперативного управления.

Такие предложения появились не случайно. В новых условиях возникла угроза утраты долгосрочных плановых начал градостроительной деятельности – свертываются работы по составлению генеральных планов и долгосрочных концепций развития городов. Тем самым стратегические решения, направляющие развитие, не получают необходимого обоснования, во многом из-за неразработанности методологии градостроительного прогнозирования. Желательно кроме того, наряду с обновлением методологии долгосрочного градостроительного планирования, стимулировать интерес местных органов к такого рода работам, в том числе в виде целевых федеральных, региональных и местных программ. Методики разработки таких программ есть в сфере экономического планирования, но для градостроительной деятельности они еще практически не разработаны (хотя уже разработан и утвержден ряд федеральных целевых программ градостроительной и территориальной направленности). Этот опыт требует своего обобщения.

Ряд методологических соображений по проблеме опубликован в периодической печати. В то же время проведенные Академические чтения РААСН, обсуждения докладов и сообщений на конференциях и совещаниях показали, что внедрение основополагающих принципов городского планирования постоянно требует более полных, глубоких и предметных методологических обоснований – по всему кругу градостроительного прогнозирования, программирования и проектирования. Этим определяется как необходимость дальнейшей научной разработки проблемы, так и общая цель и достаточно конкретные задачи данной публикации, представляющей собой лишь первую попытку подхода к сложной и важной градостроительной теме.

Цель и задачи работы

Общая цель публикации видится в том, чтобы проанализировать и изложить методологические основы градостроительного прогнозирования, программирования и проектирования как единой системы, составляющей органическую часть общей реформы градостроительного дела в новых социально-экономических условиях переходного периода и более далекой перспективы. (Далее для обозначения этой системы в целях сокращения используется аббревиатура ППП.)

Отсюда проистекают задачи работы: обобщить основы городского планирования в рыночной экономике; определить структуру ППП как единой системы; определить цели, задачи и специфические методы каждого из элементов и этапов системы ППП; установить содержание и результаты каждого из этапов ППП; В будущем это позволит предложить методические рекомендации по внедрению ППП в градостроительную практику и управление развитием городов.

Как известно, составной частью в градостроительное планирование входит оценка и распределение финансовых и материальных ресурсов для застройки и благоустройства города. В рыночных условиях значительная часть этой проблематики отходит в сферу частного предпринимательства, что требует особых исследований. Сразу же отметим, что цель и содержание данной книги не направлены специально на этот аспект, а рассматривает его лишь в общем контексте градостроительного планирования как сложной составной системы.

Методика работы включала изучение, применительно к целям градостроительства, общей методологии прогнозирования и программирования, в т.ч. методов так называемого аналитического планирования, а также обобщение современного отечественного и зарубежного опыта по проблеме. Попытка последовательно изложить все эти вопросы в одной работе придает ей характер монографии.

Структура и содержание монографии

Публикация состоит из Введения, Четырех основных разделов и Заключения.

В Разделе 1 рассматриваются Основы построения системы городского планирования в рыночной экономике. Анализируются зарубежные модели планирования; приводится анализ и обобщение нынешней российской практики; ставятся цели, задачи и определяются возможные методы городского планирования в Российской Федерации; предлагается структурная модель городского планирования как системы ППП: прогнозирование – программирование – проектирование.

В Разделе 2 разбираются Основы градостроительного прогнозирования. Обсуждается общая методология прогнозирования (виды и задачи прогнозов; экономическое и техническое прогнозирование; исследовательский и нормативный прогноз); выявляется специфика градостроительного прогнозирования (прогнозы как основа городской политики; прогнозирование как предпроектная стадия; прогнозирование как часть городского процесса); формулируются предложения по составу и содержанию долгосрочных прогнозов в градостроительстве.

В Разделе 3 рассмотрены Основы градостроительного программирования. Приводятся анализ и обобщение опыта разработки федеральных целевых программ по градостроительству; определяется предмет и метод программирования в градостроительстве; даются предложения по структуре и номенклатуре разработки градостроительных программ.

В Разделе 4 формулируются Основы градостроительного проектирования в системе ППП. Определяется типология градостроительных проектов в системе ППП; рассматриваются долгосрочные, среднесрочные и ближнесрочные градостроительные проекты; обсуждается правовой статус градостроительных проектов.

В Заключении приводятся итоги предложений по системе градостроительного планирования и краткие прогнозы основных принципов градостроительства России на XXI век.